和諧社會視角下的拆遷制度建設(shè)

摘 要 當(dāng)前社會，我國在貫徹科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的歷史進(jìn)程中，取得了一系列滿意的成果。然而，由于在推動城市化進(jìn)程當(dāng)中，房屋拆遷涉及地區(qū)廣泛，人口眾多，群眾上訪次數(shù)增多，釘子戶現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。因此本文以和諧社會為視角，結(jié)合我國發(fā)展?fàn)顩r，提出實現(xiàn)我國和諧拆遷、文明拆遷的總體戰(zhàn)略和具體對策。

關(guān)鍵詞 和諧社會 制度建設(shè) 拆遷

中圖分類號：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

我國大規(guī)模的拆遷始于20世紀(jì)90年代，但相應(yīng)的法律制度不夠完善，由國務(wù)院制訂的行政法規(guī)是拆遷法的最重要的部分，主要由單行法規(guī)和其他法規(guī)中的相關(guān)法律規(guī)范構(gòu)成。行政法規(guī)的《城市房屋拆遷管理條例》，其他法規(guī)則主要包括國務(wù)院制訂的《城市私有房屋管理條例》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產(chǎn)經(jīng)營管理條例》等行政法規(guī)中，都含有調(diào)整拆遷各方法律關(guān)系的規(guī)范。但是，我國拆遷制度始終處在探索階段，沒有人大立法的出臺，不能最大限度地處理拆遷中的問題。

一、我國的拆遷史

我國新時期的城市化運動進(jìn)行到2007年，“釘子戶”已經(jīng)成為一個家喻戶曉的名詞。雖然“釘子戶”最初的詞性應(yīng)該是貶義詞，但是現(xiàn)在已經(jīng)被開發(fā)商、政府乃至“被拆遷后”共同使用了。它以無可替代的準(zhǔn)確性，表達(dá)了“被拆遷戶”無法選擇的處境、“拆遷”的阻力和推進(jìn)拆遷的“力度”。從法律層面上來講，“拆遷”涉及到個人最重要的物權(quán)更替。它應(yīng)該在成熟配套的法規(guī)和行之有效的協(xié)商機制下進(jìn)行的。但是在社會主義初級階段，城市化進(jìn)程大力發(fā)展，各項法規(guī)和機制還不夠完善，因此一些地方出現(xiàn)了不和諧的拆遷。但值得慶幸的是，從目前為止的“拆遷史”來看，雖然存在著一些不盡完善的地方，但總的趨勢是一個有理可講和有章可循的過程。其標(biāo)準(zhǔn)之一，便是“釘子戶”不再是被“一拔了之”，一定層面的協(xié)商解決方式得到了認(rèn)可。

二、拆遷制度存在的缺陷

本文以宜黃自焚強拆事件為例，在城市拆遷制度的改革和完善中，有以下幾個方面存在缺陷。

（一）區(qū)分公共利益拆遷和偽公共利益拆遷。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，拆遷可以分為滿足公共利益的拆遷和偽公共利益的拆遷。其中公共利益的拆遷是為了滿足社會中大多數(shù)人的公共利益而進(jìn)行的土地、房屋開發(fā)，包括城市總的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市政建設(shè)，例如城市道路、橋梁、公共事業(yè)、城市綠化、環(huán)境保護(hù)設(shè)施、國防和軍事等等。偽公共利益是指出于營利為目的而進(jìn)行的土地開發(fā)和一些能獲得商業(yè)利潤的土地開發(fā)。例如一些地方政府為了增加地方的財政收入，和房地產(chǎn)開發(fā)商為了利益的驅(qū)使通過暴力等手段進(jìn)行強制拆遷。我國《憲法》、《物權(quán)法》等法律明文規(guī)定：征收財產(chǎn)，只能是為了滿足公共利益的需求。然而問題是公共利益是一個模糊的概念，難以給公共利益下一個明確的定義。因此一些政府部門打著維護(hù)公共利益的旗幟獲取利益。

（二）拆遷過程中經(jīng)濟補償?shù)汀?/p>

在宜黃強拆自焚事件當(dāng)中，悲劇發(fā)生的癥結(jié)存在于在強制拆遷的過程當(dāng)中，經(jīng)濟補償太低。被拆遷對象是鐘家自建的三層樓房，該樓房建筑面積為397.64平方米，且該樓房有國有土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，在拆遷過程當(dāng)中，以政府和房地產(chǎn)開發(fā)商為首的拆遷方給鐘家的經(jīng)濟補償是41萬元，而相對于鐘家三層樓397，64平方米的建筑面積，算下來每平方米僅有1000多元，而當(dāng)?shù)厣唐贩康氖袃r已經(jīng)是2700多元，這反應(yīng)出了拆遷戶在種種壓力之下，被拆遷戶要承受巨大的經(jīng)濟損失。

（三）房屋征收程序透明度不夠。

房屋拆遷是涉及到不同利益主體的復(fù)雜過程，包括諸如土地、房屋等不動產(chǎn)所有權(quán)人或者使用權(quán)人在行使各自物權(quán)時發(fā)生的現(xiàn)象，因此征收程序需要相應(yīng)的行政機關(guān)加以協(xié)調(diào)。征收程序是厲害關(guān)系人和被征收人的合法權(quán)益得到切實保障的規(guī)章制度，因此政府有必要重新設(shè)計拆遷程序。

當(dāng)被拆遷人的房屋做出拆遷決議后，不僅應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告，而且還應(yīng)送達(dá)每一個被征收人，房屋征收程序涉及到每個厲害關(guān)系人和被征收人的重大事宜。很多國家的法律都有明確的規(guī)定。在拆遷之前，應(yīng)當(dāng)通知到被征收人和利害關(guān)系人本人。確保在拆遷過程當(dāng)中，房屋拆遷程序得到公開、公平、公正的進(jìn)行。在宜黃強拆自焚事件過程當(dāng)中，當(dāng)?shù)卣头康禺a(chǎn)開發(fā)部門的房屋征收程序不夠透明，導(dǎo)致了宜黃悲劇的發(fā)生。

（四）房屋征收解決機制不夠完善。

現(xiàn)在法律規(guī)定，在房屋拆遷過程中通用的是訴訟程序和裁決。行政裁決在解決數(shù)量眾多的糾紛面前，要發(fā)揮應(yīng)有的作用。應(yīng)該建立起專門的，相對獨立的行政裁決機構(gòu)對此類糾紛進(jìn)行審理和裁決，同時完備相關(guān)的裁決程序等法律規(guī)定。在宜黃強拆自焚事件當(dāng)中，鐘家人在進(jìn)行行政復(fù)議時，政府對之不聞不問，甚至采用暴力手段進(jìn)行行政執(zhí)法，直至導(dǎo)致了后來的自焚事件。事實上，在被拆遷人拿到行政拆遷決議書時，除了正常的行政復(fù)議之外，并沒有其他的救濟途徑，這就表明了在房屋征收機制當(dāng)中，政府相關(guān)部門做的還不夠完善，存在許多機制的漏洞。因此在政府的強制拆遷面前，被拆遷人由于缺少相應(yīng)的博弈武器，最終只能選擇結(jié)束生命來抵制強拆。

三、和諧社會背景下拆遷制度建設(shè)建議

轟轟烈烈的強拆自焚事件結(jié)束了，雖然事件暫時得到了緩和，但是政府應(yīng)當(dāng)強烈深思其中的深層次的原因，如果單單對一些拆遷制度作一些細(xì)枝末節(jié)的修改，仍然是治標(biāo)不治本的。因此在當(dāng)今以黨中央第四代領(lǐng)導(dǎo)集體倡導(dǎo)的全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)行當(dāng)中政府應(yīng)當(dāng)對城市拆遷制度進(jìn)行一系列的修改。確保拆遷能夠和諧進(jìn)行。這主要包括以下幾個方面：

（一）我國城市拆遷相關(guān)的法律法規(guī)制度應(yīng)當(dāng)完善。

我國大規(guī)模的拆遷始于20世紀(jì)90年代，法律制度不夠完善，由國務(wù)院制訂的行政法規(guī)是拆遷法的最重要的部分，主要由單行法規(guī)和其他法規(guī)中的相關(guān)法律規(guī)范構(gòu)成。行政法規(guī)的《城市房屋拆遷管理條例》，其他法規(guī)則主要包括國務(wù)院制訂的《城市私有房屋管理條例》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產(chǎn)經(jīng)營管理條例》等行政法規(guī)中，都含有調(diào)整拆遷各方法律關(guān)系的規(guī)范。

相對于中國而言，國外拆遷制度已經(jīng)比較完善，已經(jīng)有相應(yīng)的立法，在美國，對于強制征用，除了憲法的規(guī)制外，還有具體的法律規(guī)制，如專門的強制征收程序法。以美國俄亥俄州為例，在俄亥俄州創(chuàng)建的過程中，州人民授予俄亥俄州立法機關(guān)以強制征用權(quán)。強制征用須具備三個要件：(1)正當(dāng)法律程序（Due process of law）；(2)公平補償（Just compensation）；(3)公共使用（Public use）。其中，正當(dāng)法律程序應(yīng)當(dāng)遵循的步驟就包括召開公開的聽證會（Public hearing）說明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對政府的征收本身有質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。因此我們應(yīng)當(dāng)積極借鑒國外發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，盡快出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》或制定《城市房屋拆遷管理法》來界定何為公共利益，厘清拆遷中各方權(quán)利和責(zé)任。其可以與《物權(quán)法》相互配合，在既維護(hù)公共利益，又尊重和保護(hù)公民權(quán)利的原則下，更好地規(guī)范城市房屋拆遷活動，更好的實現(xiàn)我國的和諧拆遷、文明拆遷。

（二）完善聽證制度。

聽證制度是公民參與與權(quán)利和權(quán)力博弈最好的制度。它是公眾監(jiān)督政府的主要手段，也是被拆遷人維護(hù)自身利益的重要手段。完善聽證制度，建立政府拆遷管理部門、拆遷人、被拆遷人的三方機制，采群體決策的方式確定拆遷項目實施方案。在拆遷之初，由地方政府牽頭組織，舉行包括房屋拆遷管理部門、拆遷人、被拆遷人代表委員會三方的聽證會，就拆遷項目的性質(zhì)、范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、拆遷日期等內(nèi)容進(jìn)行聽證，并將聽證的內(nèi)容及決定以公告的形式對外發(fā)布。這樣一來，既協(xié)調(diào)了各方的關(guān)系，加強了被拆遷人對政府的信任，減少了拆遷過程的障礙及事后發(fā)生拆遷糾紛的可能性提高了拆遷工作的效率。

（三）加強我國的監(jiān)督機制。

有權(quán)力的地方就必須有監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗。因此，對城市房屋拆遷中政府職能錯位的矯正，還需要從科學(xué)構(gòu)建房屋拆遷過程中的權(quán)力監(jiān)督機制入手。首先加強對于城市拆遷中政府行為的違憲審查、司法審查、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督等國家權(quán)力性監(jiān)督，避免侵犯群眾合法權(quán)益，抑制尋租現(xiàn)象。其次，應(yīng)該增強被拆遷人選擇救濟途徑的靈活性，比如，建立多元維權(quán)機構(gòu)，發(fā)生糾紛后，可以考慮收入獨立的第三方裁決機構(gòu)，提高行政裁決的獨立性和程序正當(dāng)性。另一方面加大社會輿論監(jiān)督，使公共權(quán)力在陽光下運行的機制。“社會輿論監(jiān)督是公民或社會組織表達(dá)一種針對政府機構(gòu)或政府官員的批評性言論的活動，是以權(quán)利制約權(quán)力機制的一種形式”。群眾的眼睛是雪亮的，社會監(jiān)督的廣泛性、針貶性、直接性，在規(guī)范城市拆遷中的政府行為方面相當(dāng)有效果，能夠在很大程度上發(fā)現(xiàn)城市拆遷中政府的違法行為。而這次“宜黃強拆自焚事件”的曝光離不開新聞媒體的報道。媒體的報道對那些正走在違法違規(guī)邊緣的政府官員和開發(fā)商起到“敲山震虎”的作用，很大程度上對城市拆遷中政府職能的錯位起到一種防范的作用。

（四）規(guī)范政府及其人員的自利行為。

政府的自利性是導(dǎo)致商業(yè)利益超越公共利益的一個重要因素，糾正政府職能錯位必須建設(shè)規(guī)范的制度，嚴(yán)格約束政府及其人員的行為，規(guī)避尋租與腐敗現(xiàn)象，使政府在規(guī)定的職權(quán)范圍及程序下開展工作，避免自利傾向引導(dǎo)政府行為背離公共利益導(dǎo)向。首先要根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，改革政府機構(gòu)，打破權(quán)力集中的官僚體制。在我國“權(quán)力欲”“官本位”等不良思想仍然存在，但也應(yīng)該看到我們具有為人民服務(wù)的良好傳統(tǒng)。在構(gòu)建服務(wù)型政府中，政府行政人員就要轉(zhuǎn)變管制觀念，淡化權(quán)力觀念，樹立起與服務(wù)型政府相適應(yīng)的服務(wù)理念。在政府內(nèi)部建立權(quán)力制衡機制，在城市拆遷的管理中明確分工，抑制權(quán)力的膨脹，為城市拆遷管理提供科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)機制。其次要責(zé)任追究制度要與績效評估制度相配合，沒有責(zé)任追究，再科學(xué)的績效評估也產(chǎn)生不了實質(zhì)的激勵效果。因此，在城市拆遷各環(huán)節(jié)中都不能缺少責(zé)任追究制度，通過嚴(yán)明的獎懲措施來推動公務(wù)人員為改進(jìn)績效而共同努力。對拆遷管理中值得學(xué)習(xí)的先進(jìn)行為進(jìn)行獎勵，對城市拆遷中違法、亂紀(jì)、違規(guī)的行為進(jìn)行懲罰，必要時應(yīng)該追究其法律責(zé)任。激勵城市拆遷管理人員為改善城市拆遷秩序而共同努力，實現(xiàn)和諧拆遷?！?/p>

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院；指導(dǎo)老師：劉學(xué)民）

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