我國稅收征收管理問題研究

摘 要 國際上稅收征收管理主要是以稅源管理為核心。稅務(wù)機(jī)關(guān)在信息化支撐下，面向不同類型納稅人，開展有針對性的納稅評估，構(gòu)建科學(xué)的“以數(shù)據(jù)管稅”的現(xiàn)代稅收管理體系。目前，我國稅收征收管理應(yīng)當(dāng)從政策設(shè)計與稅種管理為主轉(zhuǎn)向以納稅人為中心的稅源管理。

關(guān)鍵詞 稅收管理 發(fā)展趨勢

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

改革開放以來，我國稅收管理取得了重要進(jìn)展。1994年稅制改革，使稅收征管工作逐步成為稅收工作的主體，當(dāng)時的稅收征管工作以落實新稅制和研究稅收政策為重點，開始了從政策設(shè)計向稅種管理的轉(zhuǎn)型，提出了征管和稽查的“兩分離征管模式”；2000年為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求，修訂了《中華人民共和國稅收征收管理法》，改革了省級以下的稅收征收管理機(jī)構(gòu)，建立了稅種管理為主體的征收、管理、稽查三分離的基于流程的征管模式。2003年，提出稅收科學(xué)化、精細(xì)化管理，通過精細(xì)化強化稅種管理，優(yōu)化征管流程，建立稅收管理員制度，清理增值稅等稅種管理中的制度缺陷和減免稅優(yōu)惠漏洞，完善金稅工程二期，較好地克服了長期存在的“疏于管理、淡化責(zé)任”問題；探索稅源管理新思路，啟動納稅評估，開啟了稅收管理從流程管理向?qū)ο螅{稅人）管理的轉(zhuǎn)型。稅收征管工作的改善和征管能力的提高保證了稅收收入的穩(wěn)定增長。

一、關(guān)于我國稅收管理工作發(fā)展趨勢的問題

國際上稅收征收管理主要是以稅源管理為核心。稅務(wù)機(jī)關(guān)在信息化支撐下，面向不同類型納稅人，開展有針對性的納稅評估，構(gòu)建科學(xué)的“以數(shù)據(jù)管稅”的現(xiàn)代稅收管理體系。目前，我國稅收征收管理應(yīng)當(dāng)從政策設(shè)計與稅種管理為主轉(zhuǎn)向以納稅人為中心的稅源管理。

但是，我國稅源家底不清、稅收遵從度明顯偏低的問題一直未得到有效解決。目前我國大中型企業(yè)稅收遵從度為78-80%，美國等主要市場經(jīng)濟(jì)國家為85-87%。這表明稅收征管工作質(zhì)量與效率不高、手段落后等問題尚未根本解決，現(xiàn)行的基于稅種和流程管理的稅收征管模式潛力已盡，必須開拓思路，建立面向?qū)ο螅{稅人）的新型稅收管理理念。

未來的稅收征管工作目標(biāo)應(yīng)是：摸清稅源，提高納稅遵從度，提高征管效率，降低納稅成本，建立現(xiàn)代稅收管理體系。應(yīng)在四個方面取得新突破：一是推進(jìn)稅源的源頭管理，全面深入掌握稅源狀況；二是深入開展納稅評估，實現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化；三是推進(jìn)稅收工具（發(fā)票、稅控器具）創(chuàng)新，提升稅收征管技術(shù)手段；四是修訂稅收征管法，重點為稅源管理提供法律保證，鞏固改革成果。

我國應(yīng)將現(xiàn)行企業(yè)類納稅人數(shù)據(jù)庫升級為機(jī)構(gòu)納稅人數(shù)據(jù)庫，著手建立財產(chǎn)類和自然人類稅源管理數(shù)據(jù)庫。這項工作目前已停頓，應(yīng)結(jié)合金稅工程三期建設(shè)抓緊進(jìn)行。

二、關(guān)于稅源管理基礎(chǔ)工作的問題

稅源管理的基本特征是將征管重點從征納環(huán)節(jié)前移到稅源的產(chǎn)生環(huán)節(jié)。稅源管理的對象不僅包括法定課稅對象，也包括潛在課稅對象以及相關(guān)信息的收集、分析和處理。稅務(wù)機(jī)關(guān)對兩類課稅對象及其產(chǎn)生、存在、消亡（指企業(yè)的注銷，財產(chǎn)的滅失、消亡，自然人的遷徙、死亡、喪失勞動能力等）等狀態(tài)的監(jiān)控、分析、評估和檢查，實現(xiàn)稅款及時征收入庫。

法定課稅對象通常指稅法規(guī)定的自然人和機(jī)構(gòu)從事經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的收益（包括凈收益、毛收益或產(chǎn)品），以及存量財產(chǎn)（房地產(chǎn)等）、自然資源（礦藏等）、行為（租賃、簽訂合同、使用車船飛機(jī)等交通工具）；潛在課稅對象有稅法尚未規(guī)定課稅的項目、免稅項目及暫未發(fā)生應(yīng)稅行為的項目，但這些項目未來可能發(fā)生應(yīng)稅行為，產(chǎn)生稅收。

稅源管理的相關(guān)信息主要包括銀行、證券、保險等金融機(jī)構(gòu)的賬戶及其收入和支出信息，工商、海關(guān)、國土資源、規(guī)劃、交通、質(zhì)檢、房產(chǎn)等部門的管理信息，以及納稅人的消費支出信息。2004年以來，國家稅務(wù)總局雖然提出強化稅源管理，但是并未摸清稅源家底。原因一是尚未進(jìn)行應(yīng)稅財產(chǎn)和自然人登記；二是甄別納稅人申報真實性的難題并未有效解決，尤其是企業(yè)申報數(shù)據(jù)不實問題（如少報收入、多列成本、費用，虛報免稅項目，高稅率項目按低稅率申報計稅等），缺少有效分析數(shù)據(jù)的方法和工具，只能檢查發(fā)現(xiàn)一個處理一個。并且，檢查過程缺少質(zhì)量控制，處理結(jié)果沒有有效的監(jiān)督反饋機(jī)制，難免存在眾多虛假申報等違法行為得不到懲處，無法威懾違法行為人，嚴(yán)重影響納稅遵從度的提高。

稅源管理是稅收征管模式的根本性變革，觸及稅收征管工作的所有方面，應(yīng)按納稅人和稅基兩個維度對稅源進(jìn)行科學(xué)合理分類，并在分類基礎(chǔ)上建立適應(yīng)納稅人特征的稅源管理機(jī)制。這方面可借鑒美國國內(nèi)收入署的經(jīng)驗，他們根據(jù)納稅人類型并結(jié)合稅基特征，依據(jù)四類稅源設(shè)立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)：一是管理大中型企業(yè)的機(jī)構(gòu)；二是管理中小企業(yè)和個體納稅人的機(jī)構(gòu)；三是管理政府、學(xué)校、基金會、研究所等非營利組織的機(jī)構(gòu)；四是管理投資、工薪收益和各種其他收益的機(jī)構(gòu)。

中國由于地方財產(chǎn)類稅收的稅權(quán)也在中央，而美國的財產(chǎn)稅權(quán)及管理主要歸地方；因此，我國需要增加財產(chǎn)與資源類課稅的管理機(jī)構(gòu)。對大中型企業(yè)重點開展納稅評估。每年對所有企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)和申報數(shù)據(jù)作一次全面評估分析，核查（審計）5%偷漏稅嫌疑最大的企業(yè)，質(zhì)疑核實15-20%偷漏稅嫌疑次大的企業(yè)。適時取消每年一度的行業(yè)大檢查，代之以評估模型選戶發(fā)現(xiàn)疑點最大納稅人，進(jìn)行精確檢查，提高效率，降低行政成本。對小企業(yè)（總資產(chǎn)在100萬元以下且年銷售毛收入在100萬元以下）和個體工商戶，重點加強發(fā)票、申報數(shù)據(jù)、財務(wù)報表與交易流水賬的交叉審核，簡化管理措施。對年銷售收入低于10萬元的個體工商戶，從法律層面簡化征收管理。目前，我國基層一半以上的稅務(wù)人員在從事個體工商戶管理，而其實際稅收僅占全部稅收收入的1-3%，

從國際經(jīng)驗和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，預(yù)計未來不會有大的變化，因此應(yīng)大幅度減少管理人員。對非營利機(jī)構(gòu)重點做好個人所得稅、財產(chǎn)類稅和社會保險費的征收管理；對投資、工薪收益、各種其他收益和扣除以及財產(chǎn)和資源類課稅的管理，目前尚未開展，應(yīng)抓緊研究建立相應(yīng)管理機(jī)制。此兩類稅源尤其是財產(chǎn)類稅收，過去未受重視，增加稅收收入的潛力較大。實施稅源管理的工作基礎(chǔ)和必要條件是稅源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

三、關(guān)于納稅評估工作的問題

納稅評估是國際上稅收征管工作的主體和核心，是稅務(wù)機(jī)關(guān)通過模型分析納稅人財務(wù)數(shù)據(jù)、納稅申報數(shù)據(jù)，結(jié)合第三方信息，科學(xué)估算出納稅人實際納稅能力和納稅差額，選出偷漏稅嫌疑較大納稅人，重點采取質(zhì)疑核實、評估核查（審計）等稅務(wù)檢查措施，落實涉稅問題，進(jìn)行處理。

納稅評估是稅收征管工作的中心環(huán)節(jié)，是稅務(wù)檢查的前提和稅源管理的基石；是一種稅務(wù)機(jī)關(guān)主動、精確、高效率地稅務(wù)檢查，完全不同于我國現(xiàn)行拉網(wǎng)式、被動舉報式納稅檢查，是稅收征管方式的質(zhì)的變化，是我國稅收征管向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，即稅務(wù)機(jī)關(guān)工作從征收為主向分析、評估、核查審計為主轉(zhuǎn)型之關(guān)鍵。

納稅評估關(guān)鍵有四項工作：一是申報審核，二是選戶排隊，三是質(zhì)疑核實，四是評估核查。其中，選戶排隊需要建立數(shù)量經(jīng)濟(jì)模型，運算大量企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù) 和申報數(shù)據(jù)，確定納稅人偷漏稅數(shù)額并排隊，這是稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人博弈的核心技術(shù)，美、英、法和荷蘭等國都由總部直接控制，作為國家機(jī)密。

我國納稅評估工作于2004年啟動，總體情況是納稅評估初步推開，但困難很大，各地進(jìn)展不一；納稅評估整體流程和納稅評估數(shù)量經(jīng)濟(jì)模型經(jīng)過三年研究和改進(jìn)，先后在佛山、青島、上海、大連等地進(jìn)行了兩年多實地測試，效果良好。商業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)的增值稅、企業(yè)所得稅估算準(zhǔn)確率達(dá)到85%以上。

納稅評估的實踐已顯示出其在稅收征管中的優(yōu)勢，今年7月份，我國對8730戶重點稅源戶進(jìn)行的模型評估分析，發(fā)現(xiàn)納稅差額中位值在1000萬元以上的有近1000戶，可進(jìn)行重點檢查。

納稅評估對稅務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求，目前制約納稅評估發(fā)展和深化的主要因素是人員素質(zhì)問題。重點是建立評估核查方面的專業(yè)隊伍。從國際經(jīng)驗看，一般稅收管理員只勝任納稅評估環(huán)節(jié)中“申報審核”和“質(zhì)疑核實”工作，專業(yè)評估人員或?qū)徲嬋藛T勝任“查前準(zhǔn)備（包括案頭分析和查前調(diào)查）”、“評估核查”和“評估審理與復(fù)核”等工作，“第三方信息分析”需要專業(yè)人員和技術(shù)人員結(jié)合。□

（作者單位：武漢市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)國家稅務(wù)局）