河南省產業聚集區政府行為的約束性因素

摘 要 產業聚集區是優化經濟結構、轉變發展方式、實現產業節約集約發展的基礎工程。河南省委、省政府在\"十二五\"規劃中提出按照中原經濟區的發展目標和戰略定位，圍繞構建中原經濟區戰略支撐體系，實現經濟社會發展，提出了要加速河南產業聚集區的建設。本文研究認為，政府作為產業聚集區建設的主體，要在建設過程中發揮什么樣的作用，政府如何在產業集聚的發展中定位，是河南省產業聚集區建設發展的關鍵。本文通過分析政府行為的依據、動機、目的等，找出建設過程中政府行為的約束性因素，提出合理性的建議，為政府制定產業聚集區發展決策提供理論上的依據。

關鍵詞 產業聚集區 政府行為 約束性因素

中圖分類號： F061.5 文獻標識碼：A

一、政府作為產業聚集區建設的主體，其行為表現以及政府行為的依據和目的

2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關于加快推進產業集聚區科學規劃科學發展的指導意見》，并在全省范圍內確立了180個產業聚集區，政府從產業聚集區的確立到開工建設，招商引資等方面做了很大努力。環境建設方面，政府承擔了基礎設施、道路交通、水電供應等方面的建設，保障了產業聚集區的快速發展；管理方面，政府承擔了產業聚集區的規劃、建設、招商等工作，設立專門政府機構，對產業聚集區的運營和管理實行規范化運作，為產業聚集區的發展提供完善的服務平臺；產業發展方面，政府將地方特色、優勢產業引進聚集區集中發展，以優勢產業帶動地方經濟，立足現有產業基礎，通過產業聚集，加快企業向產業聚集區集中，實現\"企業（項目）集中布局、產業集群發展、資源集約利用、功能集合完善\"的發展格局。各級政府通過多渠道、多方面積極創新招商引資工作方式，開展各種形式的招商引資活動，吸引企業投資，大力推進技術創新與人才引進。

政府在實施以上政府行為的過程中，政府的依據主要有以下兩個方面：(1)發展地方優勢產業，促進集群發展。市場經濟條件下，要想使地方經濟快速崛起，必須突出發展區域優勢產業，做強做大，提高企業競爭力，把地方優勢產業作為發展的突破口，突出產業優勢，壯大龍頭企業，帶動產業聚集區發展。(2)以招商促發展。河南省地處中原，當前趕上中原崛起的大潮，過去中原地區經濟發展相對滯后，工業基礎薄弱，要實現中部崛起，必須提高產業競爭力，要求新技術、新項目的投入，資源優化配置，迅速做大產業規模，招商引資工作成為當前政府工作的重點。2011年河南省發展改革委，為調整優化產業產品結構，培育壯大產業集群，增強產業競爭力，加快產業聚集區的發展專門制定了《2011年河南省加快產業產品結構調整專項工作方案》，其中明確提出產業聚集發展的原則：(1)突出重點，加快發展；(2)優化布局，集聚發展；(3)承接轉移，開放帶動；(4)技術進步，創新引領；(5)突出特色，因地制宜；(6)加強引導，擴大投入。

在產業聚集區建設的過程中政府行為表現同樣存在著差異，例如招商引資工作，同是項目的引進，有的企業項目采用的是新科技新技術，對環境的影響較小，有的項目高耗能高污染，對環境存在破壞性，在給地方帶來經濟效益的同時也會產生環境污染。

二、政府行為的約束性條件分析

產業聚集區建設是加速中原崛起，構建中原經濟區戰略支撐體系的重點，政府主導建設下的產業聚集區發展迅速，但作為投資建設主體的政府，其行為也要受到經濟、制度、管理等方面因素的諸多影響，因此，要想使產業聚集區實現快速、節約式的綠色發展模式，就要考慮政府行為的約束性條件，本文研究認為，政府行為受到以下幾個因素的制約：

（一）階段性條件約束。

一般來說，產業聚集區的形成是要大致要經過三個發展階段：產業聚集初期，產業聚集快速發展階段，產業聚集成熟階段。(1)在產業聚集區建設的初期，是產業聚集發展中的低級階段，但也是必不可少的階段，主要是與產業聚集相關的要素的集中，主要有自然資源、資金項目、企業聚集、服務建設等要素的集中，這些是產業發展的基礎，處于初級階段的產業聚集區，政府主要的工作就落在招商引資、基礎設施建設等方面，但是，并不是只要招來商，能夠引進大項目就完成了工作，政府在招商引資過程中，不僅要考察企業、項目的實力，更要分析其生產過程對地方經濟、環境、社會等方面的影響，如果項目存在高污染、高耗能的問題，對環境有破壞作用，不符合可持續發展的要求，就必須放棄。(2)在產業聚集快速發展階段，集聚效應已經顯現，企業規模不斷擴大，此階段產業聚集區內企業之間要實現合作與分工，不能相互排擠和打壓，企業間的關聯作用最重要，在這一階段，尤其單個企業難以應對市場波動，企業間的交流與合作需求加強，產業分工深化，最終促進聚集區的成熟發展，政府在這一階段，就要做好中介、服務、管理工作，主要通過法律、行政等手段防止企業間的惡性競爭，鼓勵和促進企業間的合作，為產業聚集區的快速發展提供服務平臺。(3)在產業聚集區發展成熟以后，政府要逐步實施退出機制，此時的產業聚集已經形成，政府作為創造環境的主體，任務已經完成，市場在資源配置中發揮著基礎性作用，政府行為主要集中在為產業聚集區提供服務方面。

（二）制度性條件約束。

改革開放30年以來，我國經濟迅猛發展，社會主義市場經濟取得了舉世矚目的成就，但是在市場經濟體制轉型過程中，地方政府往往存在著行為失范的問題，政府管理體制是在探索中前進。在產業聚集區建設過程中，普遍存在著招商引資行為沖動、項目管理不科學、政府投資成本過高等問題。這種地方政府行為失范的一個深層次原因就是制度性條件約束缺失，其表現有以下幾個方面：(1)成本問題。在產業聚集區建設中，政府的投資領域應該在于公共服務、基礎設施等方面，對于經濟活動應該由市場機制發揮作用，并主要靠企業投資與建設，但是在政府主導建設產業聚集區的環境下，不少本應由市場機制發揮作用的地方，卻由政府買單，加重財政負擔，使政府建設成本過高。(2)管理問題。當前產業聚集區建設，政府在項目投資的管理過程中，政府行為存在明顯的粗放式特征，重視引進和建設，忽視監督和管理，領導拍腦袋決策，主觀性強，缺少科學的規劃和指導，引進項目多處于政績考核因素的要求。(3)認識問題。傳統的計劃經濟向市場經濟轉型過程，使政府在促進產業聚集發展中使自己代替了市場經濟的功能，地方政府不僅致力于引導、服務等功能，還以自身的資源直接介入經濟活動， 使市場機制難以發揮作用。

（三）政府職能的約束。

政府的職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時承擔的責任和所具有的功能，在整個社會體系中發揮重要作用。政府職能的特征表現有以下兩個方面：(1)政府職能具有公共性，政府擁有公共權力，代表的是公眾的利益，市場經濟下的企業追求的是利潤的最大化，具有\"私人性\"的特征，在產業聚集區的建設中，政府在審核項目和引進企業的時候，應該從符合社會可持續發展，促進地方經濟等方面出發，實現穩定和全面發展。(2)政府職能具有非贏利性。政府主導建設產業聚集區是實施經濟職能的表現，目的是通過產業聚集區的建設，使企業集群發展，促進地方經濟，但政府行為不能以贏利為目的，政府本身的公共權力決定了政府行為必須以非贏利為特征和原則，只能通過為產業聚集區提供服務和管理，來促進經濟和社會的發展，設想如果政府行為是以贏利為目的，那么聚集區的建設就會偏離正常發展軌道，產業集群發展出現問題。

三、針對政府行為的約束性因素提出建議

（一）政府行為的范圍界定。

產業聚集區的發展，要實現集群效應，首先必須充分發揮市場機制的基礎性資配置作用，在聚集區建設成熟以后，逐步減少政府對聚集區企業經濟活動的干預。政府的職能要求政府主要在公共服務領域，有長期社會效益的領域，影響國家社會發展的戰略性領域等方面發揮自己的作用。在產業聚集區的建設中，要形成市場與政府互補的機制，就要為政府行為劃定范圍界限，政府在建設過程中，其行為主要集中在以下方面：一是環境建設方面。產業聚集區形成必須要有良好的發展環境，政府首先要完善基礎設施建設，加強從交通、資源等硬環境到信息、物流等軟環境的建設，做好公共服務平臺，增強對產業發展的支撐能力。二是做好服務工作。產業集群發展需要企業、項目、資金等的投入，政府的招商引資就是為聚集區發展的重要手段，在招商的同時，政府應該做好\"后勤服務工作\"，加強投融資平臺、中介服務平臺、土地收儲平臺等的建設，提升實力，破解資金、土地等多方面因素的制約。

（二）創新機制，強化保障。

由于產業聚集區的發展有著高度集中化、綜合化的特點，涉及的領域和范圍廣泛，因而，政府作為產業聚集區建設的主體，其決策班子應由過去的政府官員為主，轉變為由官、產、學、研等多方組成，政府在聚集區的建設過程中做到領導高層化、決策民主化、管理專業化，更好的地領導和協調各方面力量，為產業聚集區的發展創造良好條件。政府決策的正確與否直接決定產業聚集區發展的根本，因此，為了避免政府獨立決策失誤，應該引入科學和民主機制。一是成立專門的調研和審核隊伍，對引進的項目和企業實行科學的考察，從研究引資目標、分析可行性，到確定通過、投產后的管理監督等，負責到底。二是吸引民眾到招商工作中來，使招商主體基層化，以往的招商工作大多集中在省、市、縣三級，從近年來的趨勢看，基層的招商工作也在飛速發展，有媒體報道，中部地區一些省份的鄉鎮在通過民間開展招商工作，一些村也在有意識地梳理村民的社會關系，以便有針對性地介紹招商信息。

（三）建立行政監督體系和問責制度。

政府公共權力的規范運行，需要法制和監督。產業聚集區建設中的政府行為，同樣需要監管，如何運行，出了問題誰來負責，這些要求政府建立起完善的監督監管機制：一是加強群眾和輿論的監督，完善公眾舉報投訴制度，依靠新聞媒體對違法行為實施曝光，出了問題嚴肅處理；二是審計部門做好審計、監察工作，政府應該支持審計部門依法行使監督權，對于產業聚集區建設中的大項目執行審計工作，加強執法監管；三是建立健全政府行為評價工作，對政府行為的技術、影響、效果評價，政府引進項目投資，要對項目本身，投產后對地方經濟的作用，對環境的影響等方面開展評估工作。四是完善行政問責制度，強化政府執行力。責任追究制度是對政府監督工作的補充，不可缺少，政府要實施權力與責任相對應的問責，對政府工作實施責任制管理，使責任追究做到有法可依，有法必依，出了問題嚴肅追究相關責任人，杜絕大的責任事故發生。□

（作者：河南財經政法大學2009級馬克思主義哲學專業研究生，研究方向：經濟哲學）

參考文獻：

[1]李奕雄，劉讓友.關于政府在招商引資中角色定位的思考.湖南第一師范學報，2007，3.

[2]陳柳欽.產業集群與產業競爭力.中國管理科學，2005，2.

[3]李文良.中國政府職能轉變問題報告.中國發展出版社，2003.