珠江三角洲城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)研究

摘 要 城市居民最低生活保障制度作為社會(huì)保障制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在我國發(fā)揮著最后一道安全網(wǎng)的作用。本文主要以廣州和深圳為例研究分析珠江三角洲城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀為例，分析其保障廣度、力度以及對貧富差距的影響，最后提出相關(guān)的政策意見。

關(guān)鍵詞 城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 保障廣度 保障力度 貧富差距

中圖分類號: D6321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

城市居民最低生活保障制度是以保障城市居民基本生存權(quán)為目標(biāo)的社會(huì)救助制度，而該政策的核心內(nèi)容是城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（下文簡稱城市低保標(biāo)準(zhǔn)），即保障的標(biāo)準(zhǔn)——當(dāng)?shù)氐捅＞€，以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展為依據(jù)制定的滿足最低生活所必需的資金和實(shí)物。

一、現(xiàn)狀分析

（一）國家城市低保標(biāo)準(zhǔn)政策規(guī)定。

1993年，上海市結(jié)合本地實(shí)際，率先出臺(tái)了城市居民最低生活保障線制度，取得良好效果。 到1999年9月，全國所有城市和有建制鎮(zhèn)的縣人民政府所在地，全部建立了這項(xiàng)制度。由于各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的差異性非常大，中央確定了制定城市城市低保標(biāo)準(zhǔn)的原則，具體標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自行確定。

1999年10月1日開始實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣人民政府民政部門會(huì)同當(dāng)?shù)刎?cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門，\"按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。\"由此可以看出我國的城市低保標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)只是維持城市居民基本生存的保障。

（二） 珠江三角洲主要城市低保標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀。

1995年，在華南地區(qū)，廣州率先建立起城市居民最低生活保障制度。之后，珠江三角洲其他8個(gè)城市于1997年紛紛建立起該制度，該政策隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在不斷的完善。

1、珠江三角洲城市低保標(biāo)準(zhǔn)變化的總體現(xiàn)狀。

表1 珠江三角洲主要城市2000~2010年低保標(biāo)準(zhǔn)變化表 單位：元

備注：a.由于同一地級市存在不同地區(qū)（如區(qū)、縣、縣級市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)等條件不同，低保標(biāo)準(zhǔn)大小也不同，在此取同一地級市各地區(qū)同一年份的算術(shù)平均數(shù)。

b.\"-\"表示不清楚或者無法獲得的數(shù)據(jù)。

由表1可以看出，珠江三角洲主要城市各地城市低保標(biāo)準(zhǔn)的總體變化是呈現(xiàn)出剛性的上升趨勢。2010年低保數(shù)據(jù)顯示，平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)最高的是廣州市，為467元，平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)最低的是肇慶市，為251元，兩地相差216元。而以2000年當(dāng)?shù)爻鞘芯用癯鞘械捅?biāo)準(zhǔn)作為基數(shù)，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2011年，9個(gè)城市城市低保標(biāo)準(zhǔn)的增長最快的是廣州，提高幅度達(dá)到55.7%；深圳居第二，提高幅度為41.1%。而江門城市低保標(biāo)準(zhǔn)增長的最慢，其提高幅度僅為7.7%。

2、珠江三角洲城市低保標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)。

根據(jù)調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)珠江三角洲城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定主要是以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平與物價(jià)水平為依據(jù)。

（1）當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平與城市城市低保標(biāo)準(zhǔn)呈正相關(guān)關(guān)系。

通過對珠江三角洲9個(gè)城市的考察發(fā)現(xiàn)，2000年到2009年間，其9個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上處于上升的過程，人均GDP不斷增長。統(tǒng)計(jì)顯示，2009年，深圳的人均GDP達(dá)到92771元，居9個(gè)城市之首；廣州89082元次居第二。而2009年深圳與廣州的城市低保標(biāo)準(zhǔn)分別為450元/月和399元/月，分居于9大城市第一和第二位。

由此可見，城市低保標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系。

（2）城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定與物價(jià)水平相掛鉤。

據(jù)我們小組實(shí)地調(diào)查天河區(qū)和海珠區(qū)兩地顯示，90.3%的低保居民的家庭收入主要用于食品支出、其次是醫(yī)療開支、子女教育開支。在問及“您覺得城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定需要考慮什么因素？”時(shí)，43.4%的低保居民選擇了“物價(jià)水平”。從而也可預(yù)見物價(jià)水平的變動(dòng)對貧困居民的生活水平的影響更明顯。

表2 廣州市2004-2008年城鎮(zhèn)居民食品支出與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的比較

表2顯示的是廣州市2004~2008年的城鎮(zhèn)居民中低收入戶的食品支出水平的變化趨勢，從圖中可以看到，2005年和2008年的食品支出的增長率變化是比較明顯的。而相對應(yīng)的，從1995年廣州建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度開始，城市低保標(biāo)準(zhǔn)由最初是每人每月200元，1997年提高到240元，1999年提高到300元，2005年提高到330元，2008年又提高到了全市平均的365元。這個(gè)變化的趨勢很明顯可以看出，低收入戶的食品支出水平的變動(dòng)對城市城市低保標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)有著很強(qiáng)的敏感度。而其政府對城市低保標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)也主要是依據(jù)物價(jià)水平的變動(dòng)，其制定原則基本符合國家的要求。

二、問題與分析

依據(jù)創(chuàng)新項(xiàng)目小組對低保居民的入戶調(diào)查顯示：針對廣州海珠區(qū)2010年的410元/每人每月的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，50%的低保戶認(rèn)為“不合理”，3.8%的低保戶認(rèn)為“非常不合理”，而認(rèn)為“一般”的低保戶則為38.5%。而針對于深圳市龍崗區(qū)2010年450元/月的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，39%的低保戶認(rèn)為“不合理”，而沒有人認(rèn)為“非常不合理”的，認(rèn)為“一般”的有53%。由此可見，對于當(dāng)前的城市低保標(biāo)準(zhǔn)水平，兩市低保戶的在主觀滿意度比較低。

下面就對于城市低保標(biāo)準(zhǔn)的變化，我們從其覆蓋的廣度、保障的力度和對貧富差距的影響三個(gè)主要方面來研究分析。

（一）廣州和深圳低保標(biāo)準(zhǔn)的保障廣度分析。

1、城市低保標(biāo)準(zhǔn)主要的覆蓋群體。

我國城市低保政策的保障范圍是城市戶籍居民，重點(diǎn)是\"三無\"人員和下崗、失業(yè)中的貧困者，而農(nóng)民和農(nóng)民工被排斥在外。

低保入戶調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，廣州的120戶低保戶抽樣中，54戶是有殘疾人的，即占了其中的45%。深圳的60戶調(diào)查中，有12戶是有殘疾人的，即占了其中的20%。同時(shí)根據(jù)調(diào)查顯示，廣州的受訪對象中24%是60歲以上的老人（部分頭腦不清晰的老人，則由其監(jiān)護(hù)人代為接受訪問）。而且這120戶的受訪對象的受教育程度有74%是小學(xué)或未接受過教育的。

由此可見，廣州和深圳的城市低保標(biāo)準(zhǔn)所覆蓋的實(shí)際群體是以殘障人員和老年人員為主，最低生活保障與老年人和殘疾人救助保障兩者在一定程度上重疊。

2、城市低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整對低保人數(shù)覆蓋面的影響。

圖1 2000-2009年廣州和深圳城市低保標(biāo)準(zhǔn)變化和低保戶人數(shù)變化 單位：人/人數(shù)、元/標(biāo)準(zhǔn)

從圖１可以看出，從2000年至2009年，無論是廣州還是深圳的城市低保標(biāo)準(zhǔn)總體都是呈上升趨勢的。而相對應(yīng)的覆蓋的低保人數(shù)在2000~2007年這幾年中，兩市的低保覆蓋人數(shù)也是逐年增長的，且是與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)呈正相關(guān)關(guān)系。同時(shí)，從這11年的數(shù)據(jù)中分析發(fā)現(xiàn)，深圳的低保覆蓋人數(shù)在2002年，當(dāng)城市低保標(biāo)準(zhǔn)從262.55元提高到279.67元時(shí)，低保的人數(shù)增長了70%左右，而到了2006、2007年之后的隨著城市低保標(biāo)準(zhǔn)的增長，其低保人數(shù)的增長速度變得很緩慢了。可見城市低保標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)對低保人數(shù)的變動(dòng)的敏感度是逐漸降低的。到了2008年之后，我們發(fā)現(xiàn)，兩市的城市低保標(biāo)準(zhǔn)的提高不但沒有帶來預(yù)期的低保覆蓋面的擴(kuò)大，反而呈現(xiàn)的是負(fù)增長的態(tài)勢。

因此，通過對兩市數(shù)據(jù)的分析可知，兩市的城市低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整對低保人數(shù)的覆蓋面沒有起決定作用。廣州與深圳的貧困人口數(shù)在下降，人民生活水平在不斷提高，這得益于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是，城市低保是否完全覆蓋到城市的貧困家庭，這是不能肯定的。現(xiàn)實(shí)中，由于其他的各種外界因素，部分貧困人口仍流離于最低生活保障制度之外，因此這需要政府重視對低收入家庭的基本生活保障。

（二）城市低保標(biāo)準(zhǔn)保障力度的分析。

我國城市低保政策的實(shí)施方式主要是差額救助，除“三無”人員外均按其家庭人均收入與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放。為了分析其標(biāo)準(zhǔn)是否能保障其基本生存的需求，我們采用的是城鎮(zhèn)居民低收入戶的食品支出占城市低保標(biāo)準(zhǔn)的比例來分析。從上述表二中發(fā)現(xiàn)，該比例是呈上升趨勢的。

從這一現(xiàn)象可以看出：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，低保居民的生活水平并沒有隨著城市低保標(biāo)準(zhǔn)的提高而明顯地提高，其收入主要還是用于解決溫飽問題，其他發(fā)展的需求從中未能得到很好的保障。另外經(jīng)我們實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州與深圳兩市重視低保政策的配套標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，在解決低保居民住房問題和其子女教育等問題上增加了一些額外的補(bǔ)貼等。

（三）城市低保標(biāo)準(zhǔn)對貧富差距的影響分析。

由廣州2000~2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中分析可得，職工人均工資增長率與人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長率存在著正相關(guān)關(guān)系。如：2000年，廣州的人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長率高達(dá)了66.7%，相對應(yīng)的職工人均工資增長率也達(dá)到了17.8%，而低保的標(biāo)準(zhǔn)仍然沒有進(jìn)行調(diào)整。

根據(jù)圖３a和b顯示，廣州和深圳兩地職工人均工資增長率這11年來的平均增長值分別達(dá)到了11.76%和6.48%，而低保的增長率分別為4.26%和5.26%，廣州職工人均工資增長率明顯高于其城市低保標(biāo)準(zhǔn)的增長率，而深圳這種差距則較為平緩。

由此可見，城市低保標(biāo)準(zhǔn)不僅遲緩增長而與職工人均工資與人均GDP沒有明顯關(guān)聯(lián)關(guān)系，而隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)生活水平的不斷提高，低保居民與普通居民之間的貧富差距是不斷擴(kuò)大的。

圖３a 2000-2010年廣州低保增長率與人均工資增長率、人均GDP增長率比較

圖３b 200 0-2010年深圳低保增長率與人均工資增長率、人均GDP增長率比較

三、 政策建議

（一）真正落實(shí)分類救助政策，擴(kuò)大城市低保制度的覆蓋廣度。

最初的城市居民最低生活保障制度是統(tǒng)一按照人均差額或全額享受低保金，卻忽略了貧困群體救助需求的多樣化。雖然近幾年來提出了分類救助的政策，如深圳龍崗區(qū)對低保戶家庭的子女實(shí)行的\"育英計(jì)劃\"，但這只有一部分地區(qū)真正落實(shí)分類救助，更多的地區(qū)還是傳統(tǒng)的統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)。要切實(shí)保障城市低保戶的生活，就應(yīng)該從低保對象本人的實(shí)際困難出發(fā)，實(shí)現(xiàn)救助方式綜合化，分類分層進(jìn)行保障，將更多有需要的人群納入到救助的范圍。特別是對那些殘疾、患有重度疾病的低保戶家庭要給予更多的保障，對他們的醫(yī)療保障要給予更多的優(yōu)惠，從而保障他們的基本生活水平不會(huì)因看病而受到影響。

（二）確保低保水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，加大保障力度。

城市低保標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長有所增長。但是，現(xiàn)階段城市低保總體上是偏低的，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是低保標(biāo)準(zhǔn)的水平低，食品支出占低保標(biāo)準(zhǔn)的比例呈上升趨勢；二是低保增長速度慢。經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展應(yīng)該保持各項(xiàng)指標(biāo)增長速度的一致性。事實(shí)上，低保標(biāo)準(zhǔn)的增長要遠(yuǎn)落后于人均國民收入、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的速度。低保標(biāo)準(zhǔn)所呈現(xiàn)的實(shí)際是一種負(fù)增長速度。速度的負(fù)增長，必將導(dǎo)致低保金的購買能力下降。城市居民最低生活保障制度的保障力度因此被削弱。為確保低保制度的保障力度，提高低保標(biāo)準(zhǔn)水平，各地有關(guān)部門應(yīng)改根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平定時(shí)作出必要調(diào)整。

（三）建立可操作化的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，縮小貧富差距。

低保標(biāo)準(zhǔn)相對于物價(jià)的變動(dòng)具有滯后性。物價(jià)上漲會(huì)引起群眾的不安，低保家庭是受影響最大的群體。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，受馬太效應(yīng)的影響，低保戶與群眾的差距會(huì)越來越大，嚴(yán)重影響了城市低保居民的生活質(zhì)量。因此，建立一個(gè)與物價(jià)水平、職工人均工資、人均地區(qū)生產(chǎn)總值等相關(guān)因素的聯(lián)動(dòng)機(jī)制顯得尤為重要。建議各地區(qū)根據(jù)各自人均國民收入、職工人均工資、物價(jià)水平等指標(biāo)建立一個(gè)預(yù)警機(jī)制，再根據(jù)自身的財(cái)力、低保居民家庭結(jié)構(gòu)等影響因素，確定一個(gè)具體明確的調(diào)整機(jī)制，并將其制度化，使其得到法律的保障，從而盡可能縮小貧富差距。□

廣東省大學(xué)生創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目（1059210048）

（作者單位：廣東商學(xué)院公共管理學(xué)院2008級勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)）

參考文獻(xiàn)：

[1]曹艷春. 我國城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的影響因素與效應(yīng)研究.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007，(2).

[2]洪大用. 轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)救助．遼寧教育出版社，2004.

[3]唐鈞. 中國城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的現(xiàn)狀與前瞻.中國社會(huì)藍(lán)皮書.北京社科文獻(xiàn)出版社，2005.