日本鐵路改革對(duì)我國(guó)的啟示

摘 要 由日本創(chuàng)造的“地域分割”鐵路改革模式堪稱世界鐵路史乃至世界國(guó)有企業(yè)改革史上的一個(gè)典范。我國(guó)鐵路改革既要學(xué)習(xí)、借鑒日本鐵路改革的成功經(jīng)驗(yàn)，但又不能完全照抄照搬，必須努力探尋適合我國(guó)國(guó)情、路情的鐵路改革模式。

關(guān)鍵詞 日本 鐵路 改革 經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：G642 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、日本鐵路改革的原因

1872年，日本第一條鐵路在東京（新橋）至橫濱（櫻木町）間通車，標(biāo)志著日本鐵路事業(yè)的開(kāi)始。1949年，公共企業(yè)體日本國(guó)有鐵道公社（JNR，簡(jiǎn)稱\"國(guó)鐵\"）成立，意味著一個(gè)具有代表性的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的誕生。盡管日本的地理位置有發(fā)展鐵路運(yùn)輸?shù)锰飒?dú)厚的條件，但由于政治、行政的無(wú)端介入和經(jīng)營(yíng)上的散漫不羈，國(guó)鐵經(jīng)營(yíng)每況愈下，1964年出現(xiàn)300億日元的經(jīng)營(yíng)赤字，到1986年更是達(dá)到25.4萬(wàn)億日元的累積債務(wù)，國(guó)鐵已處于破產(chǎn)狀態(tài)。在世界鐵路民營(yíng)化大潮的推動(dòng)下，國(guó)鐵毅然踏上了改革之路。在經(jīng)過(guò)6年的漫漫荊棘路之后，1987年，國(guó)鐵終于沖破原有框架束縛，成為政府出資的特殊法人，實(shí)現(xiàn)了歷史性的改革。日本鐵路改革的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

二、日本鐵路改革的經(jīng)驗(yàn)

（一）頒布法律，改革決策規(guī)范化。

日本也是比較典型的以成文法為特征的大陸法系國(guó)家。日本鐵路史上的第一部法律是1892年的《鐵路敷設(shè)法》。之后政府頒布了《私設(shè)鐵路法》、《鐵路營(yíng)業(yè)法》、《鐵路國(guó)有法》等法律。

在國(guó)鐵改革之前， 日本曾設(shè)立“臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)”和“國(guó)鐵再建監(jiān)理委員會(huì)”這兩個(gè)與國(guó)鐵無(wú)關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)探討國(guó)鐵改革的可行性和必要性。1982年，“臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)”認(rèn)識(shí)到在現(xiàn)有的組織和運(yùn)營(yíng)法上進(jìn)行改革將是徒勞無(wú)用的，因此提出了要改變以公社制度為根本的體制，即實(shí)現(xiàn)國(guó)鐵民營(yíng)化，采用劃分地域的經(jīng)營(yíng)方針。經(jīng)過(guò)2年的研究，基于只要鐵路運(yùn)輸企業(yè)擁有自主權(quán)，并且能免除政府直接補(bǔ)貼的保護(hù)，來(lái)自其他運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)將足以促使鐵路提高效率的理念，“國(guó)鐵再建監(jiān)理委員會(huì)”于1985年7月向內(nèi)閣提出了《關(guān)于國(guó)鐵改革的意見(jiàn)——開(kāi)拓鐵路未來(lái)》的方案。為保證國(guó)鐵改革的順利進(jìn)行，日本于1986年同時(shí)頒布實(shí)施了《日本國(guó)有鐵道改革法》、《鐵道企業(yè)法》、《日本鐵道清算事業(yè)團(tuán)法》、《客運(yùn)鐵道股份公司和貨運(yùn)鐵道股份公司組建法》、《新干線鐵道保有機(jī)構(gòu)法》、《新干線鐵道設(shè)施轉(zhuǎn)讓法》、《鼓勵(lì)日本國(guó)鐵職員退職及促進(jìn)國(guó)鐵清算事業(yè)團(tuán)職員再就業(yè)的特別措施法》等相關(guān)法律，將國(guó)鐵企業(yè)重組方案、關(guān)聯(lián)各方的權(quán)責(zé)利界定、改革成本及遺留問(wèn)題解決等一系列重大決策，直接用法律的形式加以規(guī)范，并于1987年4月開(kāi)始實(shí)施按地域分割的國(guó)鐵民營(yíng)化改革。

（二）地域分割，企業(yè)重組民營(yíng)化。

1987年，日本按地域橫向和業(yè)務(wù)縱向進(jìn)行分割的重組方式，將國(guó)鐵分為本州和三島六家旅客公司，即：東日本旅客鐵路公司、西日本旅客鐵路公司、東海旅客鐵路公司、北海道旅客鐵路公司、九州旅客鐵路公司、四國(guó)旅客鐵路公司，另外新成立了一家在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一運(yùn)行、向客運(yùn)公司租借線路的日本貨物鐵路公司，形成\"六客一貨\"的運(yùn)營(yíng)格局。各鐵路公司由國(guó)鐵轉(zhuǎn)變成股份制公司，股票由國(guó)鐵清算團(tuán)持有。1993年，各鐵路公司的股票成功上市，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有國(guó)營(yíng)投資主體的民營(yíng)化轉(zhuǎn)變。

除新干線以外，每家旅客公司原則上擁有鐵路網(wǎng)絡(luò)及在鐵路上從事客運(yùn)業(yè)務(wù)的權(quán)利，而貨物公司則通過(guò)向六家旅客公司租借鐵路的方式從事貨物運(yùn)輸，即\"客網(wǎng)合一，貨網(wǎng)分離\"。國(guó)鐵改革后，日本的鐵路網(wǎng)雖然被分割，但是并沒(méi)有破壞鐵路網(wǎng)的完整性，95％的客運(yùn)都在公司內(nèi)部完成，不同公司間的過(guò)軌率僅為5％。為進(jìn)一步減輕貨物公司的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，旅客公司只向其收取邊際成本費(fèi)用，即貨物公司只需交納由貨運(yùn)造成的額外成本加上1%的傭金，而路網(wǎng)更新、養(yǎng)護(hù)這些費(fèi)用在貨運(yùn)費(fèi)中無(wú)需承擔(dān)，這實(shí)際上是客運(yùn)對(duì)貨運(yùn)的交叉補(bǔ)貼。新干線持有公司在地域分割時(shí)成立，享有新干線的所有權(quán)，但自身并不參與新干線經(jīng)營(yíng)，而是將其租給本州三家旅客公司收取租金。在本州三家旅客公司上市前夕，為確保它們的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不受影響，1991年10月，新干線持有公司被解散，原有的新干線按地域被劃歸三家旅客公司經(jīng)營(yíng)。

（三）打破壟斷，經(jīng)營(yíng)責(zé)任明確化。

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、打破獨(dú)家壟斷的市場(chǎng)格局、構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，是日本進(jìn)行鐵路改革的宗旨。實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化改革后，各鐵路公司確立了以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為原則的市場(chǎng)主體地位，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，這樣各公司之間就可以在平等的市場(chǎng)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)，提高了經(jīng)營(yíng)效益。

國(guó)家對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)的管制方式逐步向激勵(lì)性管制轉(zhuǎn)化，各鐵路公司經(jīng)營(yíng)自由，經(jīng)營(yíng)責(zé)任更加明確。為確保各鐵路公司的自主性，國(guó)家放寬限制，不再限定其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍，允許公司進(jìn)行多元化投資，可以從事沿線房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游、商店、餐飲、保險(xiǎn)、建筑等相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)。在國(guó)鐵改革之前，運(yùn)價(jià)的調(diào)整要由運(yùn)輸省上報(bào)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。在國(guó)鐵改革之后，運(yùn)價(jià)調(diào)整只需經(jīng)過(guò)運(yùn)輸省大臣批準(zhǔn)即可。1997年9月1日，運(yùn)價(jià)實(shí)行了新的規(guī)定：（1）運(yùn)價(jià)調(diào)整依然只需運(yùn)輸省大臣批準(zhǔn)即可；（2）實(shí)行以綜合成本價(jià)格為基準(zhǔn)的最高限價(jià)制，各經(jīng)營(yíng)者之間的差額不得超過(guò)20%；（3）全面采用公開(kāi)材料和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，用回歸法算出標(biāo)準(zhǔn)單價(jià)和成本，比較線路、電路、車輛、列車運(yùn)輸、車站諸方面數(shù)據(jù)，并由此考核業(yè)績(jī)。

三、結(jié)束語(yǔ)

日本鐵路經(jīng)改革后，雖然得到了良好的反映，但還存在著體制問(wèn)題、政府干涉過(guò)度等問(wèn)題。我國(guó)鐵路事業(yè)正在處于蓬勃發(fā)展的時(shí)期，在成功應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)率先回升向好的形勢(shì)下，堅(jiān)定市場(chǎng)化取向，加快鐵路改革和發(fā)展對(duì)于后金融危機(jī)時(shí)期保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。□

（作者單位：浙江師范大學(xué)行知學(xué)院交通運(yùn)輸專業(yè)2009級(jí)）

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