論養路費改革中的行政立法爭議

摘 要 隨著2009年1月1日燃油稅正式開始征收，持續了十幾年之久的關于養路費改燃油稅的爭論似乎暫時告一段落，然而此次漫長的改革帶給我們的思考遠沒有停止。本文從行政法的視角，對于養路費改革中的行政立法爭議問題作出進一步的研究。

關鍵詞 養路費改革 燃油稅 公路法 行政立法 立法白條

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A

1999年全國人大常委會對《公路法》作了修改，其中將第36條修改為：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。”但是該法實施多年來，國務院及其交通職能部門始終沒有按照《公路法》的要求出臺相關的法律文件，以燃油附加費或燃油稅替代養路費，并堅持和加強了養路費的征收。由此引發了社會輿論對養路費征收的不滿和爭議。

一、09年以前征收養路費的法律依據——對《公路法》36條的爭議

2006年8月23日，中國青年政治學院副教授、北京市展達律師事務所律師周澤以“天價養路費滯納金”事件為由，在《檢察日報》發表《養路費：最近六年都是違法征收》一文，指出公路部門收取養路費的依據是國務院頒布的《公路管理條例》和交通部等部門頒布的《公路養路費征收管理規定》（以下簡稱《征收管理規定》），但這兩個行政法規、部門規章有關養路費的規定，都違反了其上位法———《公路法》。因為《公路法》1999年10月修訂后，已經徹底取消了征收養路費的條款。周澤因此得出結論：“從1999年10月31日起，車主已無需繳納公路養路費，公路部門也不應再向車主征收公路養路費及滯納金。”

《養路費：最近六年都是違法征收》見報后，四川、遼寧、廣東等省的交通部門先后作出了回應。有的說：“養路費征收不合法的說法是對相關法規斷章取義的理解。”有的說：“有關媒體的評論，在我看來主要是沒有分清法規的配套銜接問題。”四川省交通廳征費稽查局就此專門召開新聞發布會，稱“不征收養路費的前提是征收相關稅收，而相關稅收的實施辦法沒有正式出臺前，收取養路費是保證公路養護的必要方式”。2006年11月23日，全國人大常委會法工委、國務院法制辦負責人以“答記者問”的形式，就養路費問題作出了解釋，并明確表示：在燃油稅沒有出臺前，征收養路費是合法行為。

二、《公路法》第36條的實施存在“立法白條”

不難看出，爭論的一個根本性問題是在1999年《公路法))修正案出臺之后，文通主管部門依照國務院的行政法規與部門規章繼續征收養路費合不合法?這其實牽涉到如何解釋《公路法》第36條。該條款雖然規定了“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”，但同時又留了一個尾巴，即“具體實施辦法和步驟由國務院規定”。就是這么一個授權性條款成為了堅持征收養路費的法理依據。

但我們要仔細看一下這樣的授權條款它并沒有授權國務院來決定是否開征燃油稅而是先設定了大前提“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金。”即設定新稅種已得到最高立法機關的確認，國務院所應當做的是嚴格按照《公路法》制定具體的征稅方案。包括稅收管轄如何界定。稅率定在什么樣的水平是中央稅還是地方稅等等。的確，《公路法》第36條并沒有要求行政部門在法律生效之后立即開征燃油稅。但非常明確地要求國務院“規定開征稅收的實施辦法和步驟”，這不能僅僅狹義地理解為法律對行政部門的授權，更要看到這是《公路法》為行政部門所設定的一項不可推卻的資任和義務。遺憾的是，我們至今都沒有看到有任何有關實施《公路法》第36條的細則出臺。

從法律解釋的方法上來說應當要堅持“有效解釋”的原則。換句話說應當認為一部法律中的每一個條款，甚至每一個詞語都是包含了立法者的意圖在內的，而不是可有可無的。如果對一個法律條款的解釋所帶來的最終后果是“架空”這個法律條款的話，那這種解釋肯定是有問題的，因為當初立法者絕無可能把一個‘軟條款”塞進法律，好讓執行者隨意解釋。這不符合歷史真相更有違“法治國家“和“有限政府”的社會目標。

總之，在養路費改革過程中，確實存在行政機關抽象行政行為不作為，或者說“立法白條”現象，那么我們應該如何應對呢？

三、如何應對燃油稅立法的“立法白條”？

（一）不進行燃油稅立法的行為分析。

在《公路法》實施近七年后，養路費仍然按照有關規定在繼續收取；國務院仍未出臺相應的行政法規，這些是否構成國務院的抽象行政行為不作為呢?對此問題，可從下面兩方面進行分析：(1)1999年修改后《公路法》第36條規定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。”這里法律明確規定了國務院應該且必須及時出臺符合《公路法》規定具有可操作性的行政法規，但到現在，相應規定仍未出臺。(2)《公路法》作為我國所有有關道路管理行政法規、規章的上位法，在此領域內具有最高法律效力。相應的法規、規章中若存在不符合《公路法》的規定，都應該及時作出修改或廢止。交通部、國家計劃委員會等部門于1991年10月15日聯合發布并于1992年1月1日起實施的《征收管理規定》是公路管理部門對部分車主征收公路養路費的依據，但這種以“費”代“稅”的規定明顯與1999年修改后的《公路法》相抵觸。《立法法》第87條規定：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第88條規定的權限予以改變或者撤銷：其中第二款既是：下位法違反上位法規定的。第88條第3款進一步明確規定：“國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章。”雖然第88條第三款對于國務院在處理不適當的部門規章作出的是授權性規定，使用了“有權”的字眼，但結合第87條之規定，可知改變或撤銷不適當的部門規章絕非可由國務院自由裁量決定是否行使的權力，而是一項必須履行的職責。然而，本應由國務院依照《公路法》進行修改和廢止的《征收管理規定》仍在和上位法相抵觸的情況下繼續適用。更遺憾的是，國務院辦公廳又于2000年1月14日下發《國務院辦公廳轉發交通部等部門關于繼續做好公路養路費等交通規費征收工作意見的通知》（國辦發[2000]2號）（以下簡稱《意見通知》）第一條要求“在交通和車輛稅費改革方案正式公布實施之前，各地仍應嚴格執行現有交通規費征收的有關規定，繼續做好公路養路費、車輛購置附加費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費等交通規費的征收工作。”并且，我們至今仍未看到進一步的“具體實施辦法和步驟”出臺。該修改廢止的行政法規、部門規章不及時修改或廢止，反而出臺違反《公路法》的《意見通知》，毫無疑問，這顯然構成了國務院的抽象行政行為不作為。

（二）應對燃油稅立法的“立法白條”的措施。

從法理上講，“費改稅”的實施方案長期“難產”，是由于有關機關“立法不作為”所致。“立法不作為”通俗來講就是出現了“立法白條”現象，是由于《立法法》缺乏相應的監督規范所致。因此，通過修訂《立法法》或制定《立法法》實施細則等方式，對授權性行政立法活動形成有效的監督，是預防“立法白條”的關鍵。

對此，可以確定以下四種監督機制：(1)立法期限制度。對于亟需推行、條件具備的立法決策，授權有關機關在制定“下位法”時，應盡量明確規定“出臺時間表”，以防久拖不決。(2)說明理由制度，或定期報告制度。一項立法決策的推行，需要仔細參酌時機是否成熟。并非所有的立法決策都能明示下位法的制定期限，即使訂有“時間表”，也可能因情勢變遷而延誤。因此，被授權機關應當定期報告進展情況、說明推遲理由等等，并由授權機關或公眾評判是否合情合理。(3)過錯問責制度。“立法白條”往往與缺乏約束機制有關。因此，對于被授權機關，應當建立嚴格的問責機制，一旦出現消極怠惰乃至保護不當利益的瀆職行為，就要追究其責任。(4)主動審查制度。目前，全國人大常委會的法規備案審查機制，對行政法規、地方性法規等基本采取的是“不告不理”的被動審查方式，如果有關國家機關或公民沒有提出異議，不主動審查其合法性。但是，對于因法律的授權性條款而制定的法規、規章等，應當進行主動審查，以防止有關機關利用授權立法之機，歪曲上位法律的決策原意，維護部門利益，進而形成“有名無實”的另類“立法白條”。同樣，由國務院、地方人大等實施的立法審查機制，對授權性的“下位立法”，也應采取主動審查的方式。

此外，對于“立法白條”的危害，權益受損的公民最為感同身受。因此，除了通過制度改革預防“立法白條”現象，還應當充分賦予公眾監督立法的權利，并為受害公民提供各種救濟渠道。目前，《行政訴訟法》正在醞釀修訂將各種抽象行政行為納入行政訴訟范圍，已成為法學界的最大共識；而在立法審查渠道上，我也認為，對于公民提出的審查要求，如果涉及到侵害申請人的權益，應當盡量滿足，啟動審查程序……如果這些制度改革構想都能成真，對監督立法不作為、遏制“立法白條”等等，無疑帶來了新的希望曙光。與此同時，對于因“立法白條”等立法不當行為而受損的公民權益，也應該建立合理的立法過錯賠償制度，通過國家賠償的渠道予以補償。

四、結語

讓“立法白條”受害者得到應有的慰籍，不僅是社會公平和正義原則使然，也是法治國家應該追求的理想境界。□

（作者單位：深圳大學法學院09級憲法學與行政法學專業）

注釋：

參見陸偉明.養路費爭議與我國行政收費的法治化.云南行政學院學報.2007年第04期.

參見周澤.養路費：最近六年都是違法征收.檢察日報.2006年8月23日第六版.

參見黃韜.養路費與燃油稅的法律紛爭.法人雜志.2006年第12期.

參見賀皓.行政機關抽象行政行為不作為——由天價養路費滯納金爭議引發的思考.載天府新論.2006年(S2).

參見王瑩.“立法白條”，法制建設的“絆腳石”.東北之窗.2007年第05期.

參見偉民.解析“立法白條”現象.政府法制.2007第07期.