我國城市規劃管理體制改革初探

摘 要:為了創造一個良好的可適應這種變化的人居環境，本文對我國城市規劃管理體制改革的內涵和存在的問題進行分析，并提出了城市規劃管理體制改革的措施及建議。

關鍵詞:人居環境城市規劃體制改革

中圖分類號:TU984文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2011)05(c)-0209-01

1 前言

我們處在一個全面變革與發展的新時代，隨著經濟體質與經濟增長方式的轉變和可持續發展戰略的貫徹，我國的城市規劃與建設事業將受到深遠的影響，對城市規劃管理也將提出更高的要求。俗話說“三分規劃、七分管理”，為了確保規劃建設的職責，必須借鑒國內外的經驗，對原有城市規劃管理體制進行變革，建立新時期城市規劃管理運行機制。

2 城市規劃管理體制的內涵

城市規劃管理體制是一種由城市規劃管理機構的設置、管理權限的劃分、管理分工的確定和管理機制的運用等綜合起來的一種比較穩定的體系。城市規劃管理體制是否合理，是城市規劃功能是否充分發揮的首要條件，是實現城市規劃目標的重要保障之一。城市規劃法賦予了各級人民政府城市規劃行政主管部門主管相應本行政區域內的城市規劃工作，并賦予了城市規劃行政主管部門具有城市規劃編制權、審批權和總體規劃的調整權、行政處罰權、復議裁決權等權利，這就從法律上對城市規劃管理體制提出了要求，即從國家到省、自治區、直轄市以及建制市、縣人民政府都要層層建立城市規劃行政主管部門，負責行政區內的城市規劃工作。

3 我國城市規劃管理體制存在的問題

隨著經濟體制的不斷發展完善和城市化進程進入快速發展階段，城市規劃工作又將進入一個嶄新的時期，城市規劃管理也將面臨新的挑戰。城市規劃管理實質上是實施城市規劃管理措施，以實現城市規劃的目標。要把城市建設按照城市規劃的要求有計劃、有步驟地順利開展起來，發揮各種建設的作用，必須建立和做好城市規劃管理工作。然而，長期以來，我國城市規劃管理體制上仍存在許多問題。

3.1 省和地區(州)兩級政府對下級城鄉規劃的指導協調、監督的職能缺位

按現行的管理體制，上級規劃管理部門對下級進行的有效監督有限，對城市重點地段的重要詳細規劃缺乏前置性審查，難以實施調控和有效監督，這就使規劃工作常處于無法可依、無規可循的處境之中。

3.2 在城鄉規劃的實施過程中，缺乏有效的事前、事中監督

省和地方(州)兩級人民政府對城市規劃實施的是項目的批后管理，面對事前、事中的監督職能缺位，對違法違規建設，難以依法實施有效監督和及時查處。

3.3 城市規劃管理機構不健全，管理職能缺位，規劃管理人才嚴重缺乏

只依靠市規劃局(處)，人少事多，不能顧及城市的各個地區各個方面，因此，違法用地和違法建設屢有發生。從總體上說，我國從事城鄉規劃設計、科研和管理的人員嚴重短缺，遭遇人才最短缺的又是規劃管理部門，無論從數量還是質量上均處于劣勢。

3.4 城市規劃管理體制不順，規劃在城市建設和發展中的法律地位尚未真正得到確立

規劃管理體制不順，干擾了正常的規劃管理秩序。主要表現在有兩級或三級政府所在地的城市規劃區內的規劃管理權限的問題。總之，規劃管理體制不順，管理權限紛爭，是近幾年影響城市規劃管理正常秩序的重要原因之一。

3.5 城市規劃管理的社會監督體制尚未建立

目前，城市規劃監督僅局限于規劃行政部門內部、自己監督自己，監督效果不佳。因此有必要建立完善的社會監督機制。社會監督在法律上尚未以實體性內容予以明確，因此，市長公開電話、規劃展示等行為實際是法律制度不完備而采取的彌補措施，而非法定的措施往往隨意性較大，其次是社會監督在法律上沒有程序性規定，盡管有公眾參與、社會監督的呼吁，但如何操作，如何使它真正納入到規劃管理系統中來必須要有法律依據。

3.6 城市規劃的可操作性差，規劃管理工作效率也有待提高

由于目前城市規劃的編制還是一項技術性工作，成果已被認為是技術性的成果，社會有人戲稱規劃是“紙上畫畫、墻上掛掛”。由于規劃管理工作設計面廣，覆蓋整個城市，管理的人工操作，使管理工作效率低下。如何提高規劃管理部門的辦事效率，如何解決規劃編制的適度超前問題，也是規劃管理體制改革中需要加以研究解決的問題。

4 我國城市規劃管理體制改革的措施及建議

我國城市規劃管理體制中存在的這些問題相互作用，降低了城市規劃調控城市發展市場的能力。因此，有必要對現行的城市規劃管理體制進行改革，建立具有中國特色的、適應社會主義市場經濟體制的城市規劃新體制。

4.1 成立國家、省、地市(州)三級城市規劃管理委員會

前面我們曾提出，要大力提倡居民在規劃建設過程中的作用，可實際情況卻是，居民的許多要求仍是更大地被擱置，而且居住區在建完后仍有許多不滿意之處。這其中除了規劃師要承擔一部分責任以外，開發商和個別領導應承擔更多的責任。開發商對居民的關心是建立在獲利的基礎上的，而且他們不愿意承擔居住區建成后的管理維護費用，因此，當居住區內出現問題時，有關各方有時便會互相推諉。這常使居住區的更新發展受到極大阻力。此外，個別領導重規劃不重建設維護的短視行為也是導致居住區問題不能及時解決的一個原因。我們必須建立完善的監督機制，對那些管理不當者，依據“職務責任制”予以適當懲罰，要真正觸動他們的利益。

4.2 加強管理人員的專業化培訓

古語說:“創業難，守業更難。”所以，如何建立合理的管理機制將是居住區實現自我完善功能的重要組成部分。現階段的居住區管理多采用物業管理、街道或居委會的形式，其管理人員大多無相關知識、缺乏系統的職業培訓，在遇到問題時，他們往往職能就事論事，致使居住區管理存在很多漏洞，削弱了居住區的可持續發展能力。

4.3 居住區經濟功能的增強

居住區主要承擔著城市的生活居住功能，然而，以前的居住區建設由于受市場利益驅動，實際上要仍重于經濟效益。但在今天，我們在重視居住區居住功能的前提下，卻仍要強調完善居住區的經濟功能。這是因為，隨著經濟轉型，競爭激烈，人才流動加快，居住區內失業再就業工程服務將顯得尤為重要;同時，社會生活節奏加快，家政服務將日趨商品化，而且居住區為實現本區的更新、管理也會想方設法地多渠道集資;電子商務、家庭辦公也使得家庭具有經濟的功能。所以，加強居住區的經濟功能是現實的，它將有助于居住區拓寬“自治”空間，建立一個良性的新陳代謝系統。

4.4 體現平等精神

商品房和貨幣分房制度，決定了生活在同一個居住區內的居民都有相同的貨幣支付水平面并非類似的職業、習慣、年齡等。居住在職業、行為、個性等方面的差異是懸殊的。可持續性發展概念定義中提出“不要危害未來時代人因需求而尋求發展的能力”，可見，概念中已包含了平等原則。因此，在居住區規劃建設中，要本著人人平等的思想，在設施、場地的布局安排上能滿足不同層次人的需求，考慮到對特殊人群體的照顧與關心，使居住區內的每個人都能分享區內完善的設施，優美的環境。