試論強化失業保險促進就業的社會保障功能

摘 要:失業保險是社會保障的組成部分。因此，必須樹立“保障為基礎、就業為根本”的失業保險理念，改革和完善失業保險制度，充分發揮其促進就業的功能。

關鍵詞:失業保險制度社會保障功能就業促進

中圖分類號:F840文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2011)05(c)-0238-01

胡錦濤總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時的重要講話中強調:要完善失業保險制度、保障失業人員基本生活，發揮失業保險基金預防失業、促進就業作用。溫家寶總理在今年政府工作報告中強調，要加快健全覆蓋城鄉的社會保障體系，千方百計擴大就業。學習了講話精神，看到中央領導對促進就業問題如此高度重視，感到歡欣鼓舞。現就強化失業保險促進就業的社會保障功能作以淺談。

1 失業保險的促進就業功能

促進就業是失業保險的重要目的。建立失業保險制度的初衷是為了保障失業者的基本生活，但保障生活并非根本目的，只是一種權宜之計，無論在數量上和時間上都是有限的，其與促進就業是手段與目的的關系，即通過保障失業者的基本生活，解除其一定時期的后顧之憂來幫助失業者重新就業。我們認為失業保險的根本目的在于保障就業，該目的主要通過促進就業和穩定就業來實現。

失業保險促進就業的主要功能，一是提高失業人員的就業能力，滿足市場需求，避免勞動力留滯。經濟的高速發展對勞動力技能素質等方面的要求成上升趨勢，而單純的生活補助型的失業保險，并不提供失業者能力提高的條件，因此給就業造成阻礙。而失業保險可以提供失業者再培訓的機會，負擔了再教育成本，避免了因失業者能力水平低下造成的“失業陷阱”問題。二是加速就業信息的傳遞，降低失業者工作的搜索成本。為失業者免費提供有效的就業信息，是失業保險促進就業的一項重要功能，它可以降低失業者自我尋找工作的時間成本和經濟成本，使失業者在盡可能短的時間內獲得有效的重新就業，這樣也會減少失業保險金的領取時間，能夠降低失業保險金的支出。三是避免失業人員對失業保險金的依賴導致的“懶漢”現象。失業保險延伸的促進就業功能，其目的在于形成新一輪就業，而不是單純的經濟補償。該功能的實現一方面延續了失業保險的初衷，保證失業人員的基本生活要求，另一方面要求失業人員以就業為前提獲得生活保障。

2 從法制層面上完善失業保險的促進就業功能

從實踐來看，失業保險在促進就業方面的投入有限，國家沒有強制規定投入促進就業的基金比例，使得在很多地方失業者就業培訓和介紹成了泡影。因此，有必要從法律層面上來完善失業保險的促進就業功能。一是立法上的建議。失業保險的立法，首先應該從行政法規走向國家立法。我國目前還沒有統一的社會保險法，失業保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進行，保險費的籌集、基金保值增值的規定也不能適應形勢發展的需要。《失業保險條例》是由國務院頒布的行政法規，沒有上升到全國人大常委會立法的高度，僅僅是失業保險制度實施的一個基本性法律規范，不是失業保險的基本法，法律效力不強、穩定性較差。因而需要進一步提高失業保險的立法層次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法發展，由國家出臺相關法律、法規，確保失業保險的有效實施。例如日本政府在法律中加強崗位安定立法、加強就業安置立法、強化再就業中政府的責任等做法，都值得我們借鑒。其次在修改完善失業保險法律法規時，要逐步擴大失業保險的覆蓋范圍，將各種社會團體工作人員、目前尚未納入失業保險范圍的國有企業的農民合同制工人、鄉鎮企業職工、個體工商戶及其雇工以及大學生失業群體等，都納入到國家統一的失業保險制度中，同時細化國家公務員參保及其失業人員享受失業保險的具體規定，加強關于促進就業的條例設定，具體規定投入再就業培訓和介紹的基金比例，為促進失業群體就業提供有力的法律保障。二是制度設定上的建議。實踐表明，失業保險制度的發展是伴隨著國企改革的深入逐漸完善的。在國有企業改革基本完成之后，失業保險制度未來的發展模式將向促進再就業方面發展，因而從制度設計上就要體現出積極就業型的失業保險制度。我們可以通過調整失業基金的使用方向來實現。

3 進一步強化失業保險促進就業和再就業作用

隨著科學技術的發展和失業人數上升，企業對員工的自身素質和技術水平要求越來越高，失業人員再就業的難度會有所提高。這就要進一步強化失業保險的就業促進功能，將失業保險工作的重點逐步轉移到廣開就業門路，積極促進就業上來。各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失業人員提供及時便利的就業服務，以提高失業者的素質和技能水平，幫助失業者盡快就業，這樣也能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高失業保險基金的使用效率。具體措施上，一是增加失業保險促進就業的支出項目。可以通過為領取失業保險金的失業者提供職業培訓補貼、職業介紹補貼、社會保險補貼、工資補貼等多方面支持，幫助他們提高就業能力，支持他們開展創業，通過重新就業實現最根本的生活保障。二是鼓勵失業者盡快就業。如對失業者創業的，可以將其沒有領取的失業保險金一次性支付，使其有更多資金投入創業;對失業者通過其他形式就業的，可以保留他們沒有領取的失業保險金的時間，在其再次失業時可以繼續使用，使他們不必擔心因為提前就業使自己的權利受到損失。三是適當調整失業保險待遇期限。我國已經實行了積極的就業政策，使失業者有機會在比較短的時間找到新的工作，因此適當縮短失業保險待遇時間不會影響多數失業者的利益，也可以避免少數人對失業保險可能產生的依賴。四是在防止失業方面，可以采取對企業設立工資性補貼、就業安定補助金、發放培訓補貼、降低困難企業費率或者緩繳失業保險費等措施，有利于企業按照政府鼓勵穩定就業的政策導向采取更多措施，克服困難，保持職工隊伍穩定。五是進一步加大勞動執法監督力度，強化勞動力市場的整頓，為失業者提供比較全面的就業信息，并對就業人員及時進行登記，既為失業者增加選擇就業的機會，實現再就業，還能防止“隱性就業”現象的發生。

總之，失業保險是社會保障體系的一個重要組成部分，又是我國勞動就業體制的重要內容。在新形勢下，我們要進一步探索、完善和發揮失業保險促進就業的重要功能，為構建和諧社會做出積極貢獻。