漸進決策模型在戶籍制度改革中的應用

摘要：戶籍制度改革體現(xiàn)了漸進決策理論模型的特征，通過調(diào)整戶籍政策將附著在戶籍制度上的利益進行合理調(diào)整與再分配，從而達到特定時期內(nèi)不同利益群體間的利益均衡。

關(guān)鍵詞：漸進模型 戶籍制度 利益均衡

中圖分類號：N2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X(2011)10(b)-0000-00

漸進決策模型是公共政策分析的理論模型之一，由林德布洛姆提出。該模型把公共政策看作是一個自利的決策者和廣泛的參與群體基于各自的利益和偏好，通過妥協(xié)調(diào)適，使最終的決策具有實踐的可行性，并使政策達到動態(tài)平衡的過程。漸進決策模型包含兩組基本命題：（1）公共政策實際上只是以往政策的持續(xù)，是根據(jù)過去的經(jīng)驗而對現(xiàn)行的政策做出的局部的、邊際性的調(diào)適，更多地關(guān)注于彌補缺陷而不是追求激進或革命性的宏大目標；（2）決策者并不把作出一項決策或出臺一項政策看作一個公共問題的終結(jié)，而是一個不斷試錯、不斷修正的過程。

公共政策的目的，歸根結(jié)底在于對利益的調(diào)配。就某一項具體的公共政策而言，在漸進決策模型的視野中，其實質(zhì)是政府通過調(diào)整，把附著在原有政策（制度）上的利益轉(zhuǎn)移或分流到新的政策（制度）上，由此校正原有政策（制度）所附著的利益對于不同社會群體的配置不均衡狀況，進而謀求實現(xiàn)這些利益在社會成員之間的相對平衡。筆者認為，應當從以下幾個角度對戶籍制度改革加以觀察：

1 城市政府：戶籍政策制定主體

一項公共政策可能存在廣泛的參與群體，但其決策的主體只能有一個――政府。

1.1被動的政府

所謂“被動的政府”，是指政府制定公共政策，往往不是一種主動行為，而是在某些力量的刺激和推動下，做出的“被動”反應。這些刺激和推動政府制定戶籍制度的力量主要有兩個方面：經(jīng)濟的發(fā)展和社會的發(fā)展。一方面，近三十年來，中國各級政府的主要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟，政府制定的戶籍制度主要是為了滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。但在計劃經(jīng)濟不斷向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的三十年中，戶籍政策環(huán)境的變化，使原有戶籍政策與當下社會在經(jīng)濟、民生等方面均產(chǎn)生了困境與矛盾。另一方面，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，社會發(fā)展也相應有所提高，公眾利益的表達、公民意識的提高、公共參與的增多，均體現(xiàn)了這種趨勢。

1.2利益的政府

政府往往需要在某些力量的推動下才會制定并推出公共政策，但政府并不完全是一個被動消極、樂于無所作為的角色。政府往往也會在某些時候，根據(jù)其自身的偏好和判斷，制定其認為符合經(jīng)濟、社會發(fā)展需求的公共政策。無論出于主動還是被動，政府制定公共政策的根本動力仍然在于對于利益的追求。就戶籍制度政策而言，一方面政府追求公共利益，滿足為社會發(fā)展做出巨大貢獻群體的戶籍訴求從而來消除或減少對政府的質(zhì)疑和批評，為達成一項或若干項中長期的戰(zhàn)略目標創(chuàng)造良好社會環(huán)境；另一方面，希望在實現(xiàn)公共利益來交換GDP、稅收等指標數(shù)額的大幅增加來體現(xiàn)其政績。只有當公共利益和政府自身利益偏好一致時，政府制定的戶籍制度政策才是最有效率和最令人滿意的。

1.3理性的政府

一個追求利益（無論是公共利益還是其自身的利益）的政府，必然是理性的政府。其懂得綜合運用所能掌握的各種信息，并做出理性的決策――即選擇最優(yōu)的方案，訴諸最適當?shù)氖侄危o予最小的投入，付出最小的代價，謀求最佳的結(jié)果。有人批評政府在戶籍制度改革的進程緩慢而有限，其實這種情況并不能完全歸咎于政府――公眾輿論往往專注于討論“是與非”，而政府決策則更關(guān)注權(quán)衡“利與弊”。作為制定戶籍政策的政府，決定著何時、以何方式、出臺何種戶籍政策，在“權(quán)衡利弊”邏輯支配下對公眾需求保守的滿足，恰是政府理性的具體表現(xiàn)。因此，公眾的利益及價值追求，既要與經(jīng)濟、社會發(fā)展要求相一致，也不能超越政府“理性”所能容忍的尺度。

2戶籍政策調(diào)整：戶籍利益調(diào)整的途徑

政策調(diào)整是利益調(diào)整的途徑，主要體現(xiàn)以下兩個特征：

1、漸進性。政策調(diào)整通常是對各個社會群體利益的再次分配。一方面戶籍政策調(diào)整往往會剝離部分社會群體的既得利益，使其成為政策調(diào)整的“受損群體”，如擠占由戶籍所帶來的教育醫(yī)療福利等社會資源，因而容易遭到抗拒和抵制，若政策調(diào)整過于激進，則可能會進一步引起社會的恐慌；另一方面，面對激進的政戶籍策調(diào)整，公共政策的“受益群體”往往也會對該項政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性抱有疑慮，而表現(xiàn)出遲疑與消極的態(tài)度。因此，戶籍制度改革要想獲得成功，應盡可能通過共享、讓渡的溫和方式，分流附著在原有政策（制度）上的利益，給政策接受者（無論是“既得利益群體”或是“受益群體”）以足夠的心理承受空間與時間，也給政策制定者留下彌補與轉(zhuǎn)圜的余地，最大程度的降低政策調(diào)整所消耗的社會成本。

2、改良性。對戶籍政策進行調(diào)整并不意味著這項政策的終結(jié)，而是通過試錯發(fā)現(xiàn)問題，通過改良進行完善的動態(tài)過程。進行戶籍政策調(diào)整需必須進行全程監(jiān)測與事后評估，評判其是否實現(xiàn)了預期的政策目標，是否取得預期效益。通過考察政策“成本\\效益”比率是否最優(yōu)來判斷政策效率；通過考察政策出臺后各個不同的社會群體付出成本、取得受益的情況，評判公共資源的配置是否公平、合理，以及對政策目標群體需求的滿足程度，進而不斷修正政策，以期達到戶籍政策調(diào)整實現(xiàn)相對利益均衡的目的。

3 利益均衡：戶籍政策的預期效益

3.1既得利益群體與利益缺失群體的利益均衡

由于公共資源的有限性和政府提供公共產(chǎn)品的壟斷性，在一定時期和范圍內(nèi)附著在戶籍制度上的利益是有限和穩(wěn)定的；與此同時，由于不同社會群體先天條件以及后天能力的差異，利益的分配往往是不平衡的，既有獲益群體，也同時存在利益缺失的群體。而利益缺失群體漸趨強烈的利益訴求導致戶籍制度利益在政策接受者之間分配失調(diào)。隨著社會發(fā)展，既得利益群體與利益缺失群體之間的利益分配矛盾加深，引發(fā)一系列社會問題，甚至可能導致既得利益群體與利益缺失群體的對立與沖突。因而，通過戶籍政策調(diào)整將既得利益群體的部分利益剝離，同時將該部分利益給予利益缺失群體，并通過新戶籍制度的形式固定下來，從而在一定時期內(nèi)，使利益分配涵蓋盡可能多的社會群體，在盡可能廣大的范圍內(nèi)獲得均衡。

3.2政策（制度）提供者與制度需求者的利益均衡

政府作為政策（制度）的提供者，在一定程度上是“被動”的進行決策，推動政府的兩股力量分別是社會發(fā)展的迫切需求和公眾的利益訴求。然而，政府作為“經(jīng)濟人”進行決策時，必須界定和處理好供需相對平衡這一命題。新戶籍政策的制定，并不能完全實現(xiàn)政府的利益偏好（政府想要提供的），也不能完全實現(xiàn)政策（制度）接受者的需求（公眾顯現(xiàn)實的需求），政府只有不斷對政策進行調(diào)整直到符合現(xiàn)有條件所能實現(xiàn)的公共利益（維持供需平衡的狀態(tài)），使政策效率最大化和供需利益最大化。

參考文獻

[1]王浦劬，王清.制度變遷模式新析：利益均衡與制度替代—以當代中國城市戶籍制度變遷為驗證》，摘自《21世紀公共管理：“機遇與挑戰(zhàn)”國際學術(shù)研討會論文集》。

[2]楊海冰.決策環(huán)境論》，冶金工業(yè)出版社，2000年12月第1版。