低碳經濟發展背景下政府管理創新的必要性\\內容與途徑

[摘要]在低碳經濟發展背景下，政府管理的行為取向、機制、政策和方式將對這一經濟發展方式轉型發揮著重要引導和推動作用。低碳經濟發展迫切需要推進政府管理目標、理念、機制與政策的創新。為了保證政府管理創新的順利推進，政府應該順應低碳經濟發展的歷史潮流，強化職能以明確政府的目標定位，完善機制以發揮政府的主導作用，綜合治理以改進政府的管理手段。

[關鍵詞]低碳經濟；政府管理；管理創新；經濟發展方式

[中圖分類號]F206；D63 ［文獻標識碼］ Ａ [文章編號]1673-0461(2011)07-0046-06

隨著世界工業經濟的發展、人口的劇增、人類欲望的無限上升和生產生活方式的無節制，世界氣候面臨越來越嚴重的問題，CO2排放量越來越大，全球災難性氣候變化屢屢出現，已經嚴重危害到人類的生存環境和健康安全。因此，全世界都在呼喚“低碳經濟”發展模式?！暗吞冀洕保↙ow-carbon Economy）指的是依靠技術和政策創新而實施的一場能源革命，從而建立一種較少排放溫室氣體的經濟發展模式。低碳經濟是人類社會繼農業文明、工業文明之后的又一次重大進步，其實質是提高能源利用效率和清潔能源結構、追求“綠色GDP”，核心是能源技術創新、制度創新和人類生存發展觀念的根本轉變。氣候變化和低碳目標影響到全球政府治理結構與方式的變化，同時，特定的政府管理行為取向、機制、政策和方式也將對這一低碳經濟發展模式實現起到一定的制約作用。低碳經濟發展迫切需要推進政府管理目標、理念、機制與政策的創新。

一、低碳經濟發展背景下政府管理創新的必要性

國家發改委應對氣候變化司司長蘇偉在接受《中國投資》采訪時指出，誰先發展了低碳經濟，誰就有可能擁有更大的發展優勢和發展空間。[1]對我國而言，低碳經濟給當前的節能減排、轉變發展方式、加快產業結構調整提供了一個有力的抓手，為我們推動產業結構調整、轉變發展方式提供了一個新的市場動力。在經濟發展模式由以高投入、高消耗為特征的傳統模式向低排放、高環保的低碳模式轉變過程中，客觀上要求及時推進政府管理創新。

（一）彌補市場失靈的需要

現代市場經濟是在國家宏觀調控下，市場在資源配置中起基礎性作用的經濟體制和經濟形式，但是市場機制不可避免地存在缺陷——市場失靈，其中最重要的就是外部性。市場交易經常會對第三方或環境產生影響，而這種影響只有通過政府行為才能得以減少。[2]例如，人們可以通過市場購買汽車和汽油，但由此對空氣質量和交通事故所產生的外部性或“溢出”效應，卻沒有根據可能引發的環境問題按價付費。環境問題往往需要借助于某種形式的政府行為才能解決，而市場對此往往無能為力。相對于傳統經濟模式而言，低碳經濟是經濟發展模式的一場革命，低碳經濟在市場機制基礎上，通過政策創新及制度設計，提高節能減排技術和可再生能源技術，建立低碳的能源系統和產業結構，實現生產、流通、分配和消費的低碳化，一方面有利于解決外部性問題，但另一方面也有可能在一定范圍和期限內誘發私人利益和社會利益的矛盾即社會收益而私人和企業成本增加的矛盾。所以，要解決低碳經濟發展中的市場失靈必須充分發揮政府職能、創新政府管理。

（二）矯正政府失靈的需要

美國著名經濟學教授丹尼爾·F·史普博（Daniel·F·Spulber）在Famous Fablas of Economics：

Myths of Market Failures一書的序言中說：“政府應該幫助社會去選擇最好的技術，而不是把事情都留給消費者和企業去處理……”[3]這說明了即使在美國“自由的市場經濟”體系下，政府宏觀調控在經濟發展中也起著不可缺少的積極作用。政府作為低碳經濟公共政策供給者和調控主體，主要是通過借助財政、稅收、價格等經濟手段為低碳經濟發展提供干預和支持。市場失靈為政府干預提供了必要條件，但政府干預的必要性并不能保證政府行為的合理性和干預的有效性，我國政府體制也存在難以避免的弊端，所以，由于政府行為目標多樣性、政府擁有自由裁量權、信息不對稱以及政府的有限理性等原因，政府同樣會陷入失靈狀態，而政府失靈往往比市場失靈帶來的危害更大。因此，創新政府管理、避免政府失靈成為世界上幾乎所有國家行政改革的目標。在低碳經濟發展過程中政府既要對經濟進行干預和宏觀調控以減少單純的市場運行的低效率，給低碳經濟以強大的推動力；又要通過自身體制和管理機制的變革避免政府失靈。

（三）借鑒國際經驗的需要

在發展低碳經濟應對氣候變化的過程中，世界大多數國家政府正積極尋求新的應對措施來變革傳統政府治理結構。英國采取的政策思路是將政府引導與商業激勵相結合，發揮政府在扶持低碳產業、鼓勵開發低碳技術領域的重要作用，鼓勵市場運用最新的低碳技術，為企業和投資商提供一個明確而穩定的政策框架，進而引導整個社會經濟結構的轉變。美國盡管沒有簽署《京都議定書》，但仍由政府主導投入巨資研發生物燃料和太陽能設備，建立碳排放貿易制度并鼓勵企業實施自愿減排計劃等系列政策。意大利政府通過“綠色證書”制度和“白色證書”制度來提高能源效率，發展可再生能源并鼓勵低碳技術的開發，政府在以實際行動大力發展低碳經濟。國際經驗表明，政府在低碳經濟發展中扮]著重要的角色，政府的宏觀發展戰略、資源能源約束政策和政府調控行為等，都會直接或間接影響該國經濟發展方式及其績效。因此，在經濟發展方式由傳統模式向低碳模式轉變過程中，客觀上要求借鑒國際經驗，及時推進政府管理創新。

（四）實現可持續發展的需要

一方面，我國條塊分割、中央和地方利益不一致等問題導致傳統的政府管理效率低下。低碳經濟的發展將進一步明確界定資源與環境的所有權和使用權，并將其納入價格體系，以解決資源環境的浪費和污染問題，實現環境資源的有效配置；另一方面，作為低碳經濟核心內涵之一的環境保護，不僅需要大量的資金投入，而且具有非常顯著的跨區域流動性和外部性，任何單一地區和企業都難以獨自采取低碳經濟發展模式；此外，盡管環境的可持續性能使發展工作長期化，但是由于許多資源產區發展水平較低，資源環境價值的貼現率不高，容易導致短視行為。這就決定了發展低碳經濟，治理經濟發展中的環境破壞問題，不是僅靠市場和企業就可以做到的，它必須由國家引導，只有充分發揮政府職能、創新政府管理，才能確保可持續發展。

二、低碳經濟發展背景下政府管理創新的內容

低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟發展模式，是能源消費方式、經濟發展方式和人類生活方式的一次全新變革，也是從化石燃料為特征的工業文明走向生態文明的又一次巨大進步。伴隨著低碳經濟被世界各國確立為國家戰略和經濟發展的目標模式，必然要求政府從管理理念、制度和方式等三個層面進行創新， 實現政府管理的低碳化，引導企業生產過程中資源的合理、高效和低碳利用，盡可能減小經濟活動對自然環境的破壞程度，以達到經濟效益、社會效益與生態效益的有機統一。

（一）政府管理理念的創新

傳統經濟模式下的政府管理強調通過對現有自然資源的充分利用，來實現經濟的快速增長，將經濟利益放在第一位，缺乏必要的生態環境影響評價，使得經濟發展與生態安全的矛盾更加突出。這一管理理念的局限性主要反映在以下幾方面：片面追求經濟高增長，把“發展是硬道理”錯誤地理解為“GDP增長率是硬道理”，過分強調經濟利益、忽視環境保護導致對現有資源的掠奪性開采和粗放型的經濟增長方式；為追求高經濟增長率，一些地方政府急功近利，盲目投資建設了大量“政績工程”，造成資源浪費和環境破壞。傳統政府管理理念給社會帶來短期的經濟效益，但也會造成環境破壞嚴重、碳排放增加、生態失衡等問題，進而導致經濟、社會與環境系統難以持續協調發展，最終影響到經濟社會的長遠發展。

低碳經濟指的是依靠技術和政策創新而實施的一場能源革命，從而建立一種較少排放溫室氣體的經濟發展模式。低碳經濟強調經濟、社會與生態系統的協調發展，要求政府在追求經濟效益的同時也要重視生態效益，以實現經濟效益與生態效益的協調和互動為目標。低碳經濟的發展要求政府把低碳管理的理念即低能耗、低排放、低污染、高產出的理念融入到政府對自身事務和社會公共事務的管理中來，把低碳理念納入國家和地區經濟社會發展規劃中，明確發展低碳經濟的目標與工作舉措，以低碳理念統籌協調應對氣候變化和經濟發展的關系。

（二）政府管理制度的創新

政府管理制度創新是實現低碳經濟發展的基礎，也是低碳經濟得以健康持續運行的重要支持力量。要按照低碳經濟的要求，重新考慮和定位政府經濟調控行為的目標。以低碳經濟模式為導向的政府管理制度，必須以節能減排和綠色發展為調控目標，通過包括財政、稅收、信貸、產權、政績考評等制度的創新來實現。低碳經濟發展模式下政府管理制度創新，一個重要的方面是推進政府經濟調控制度的轉型，終結和調整那些不利于低碳經濟發展的財稅和市場政策，實施以低碳為稅基的財稅政策，創建以綠色為導向的公共政策體系，從而引導低碳經濟發展。

第一，財政支出制度創新。2009年4月22日，英國財政大臣宣布了具有法律約束力的碳預算，這意味著英國政府的每項決策都將考慮碳的排放和吸收，還要相應考慮由此引起的財政收支。[4]然而我國的財政政策對碳的排放考慮不夠；財政支出制度的設計對低碳產業、低碳技術、低碳能源和節能減排的扶持力度不夠；財政資金少數用于發展低碳經濟，使用效率較低；對財政支出項目的確定和實施監督乏力，財政支出缺位、越位及貪污腐敗現象時有發生。為了推進低碳經濟的順利發展，必須積極創新政府財政支出分配制度。要制定并實施國家碳預算，將碳預算與財政政策、產業政策緊密結合起來；加大低碳經濟發展的財政支持力度，將發展低碳經濟作為專門科目納入國家預算，設立低碳經濟發展專項資金，并建立一套完善的評估機制對資金扶持對象進行篩選；切實提高低碳財政資金的使用效率，認真選擇節能減排和低碳項目，同時加強對低碳經濟發展財政支持資金的投向管理和跟蹤問效；對低碳經濟發展財政支出項目的確定和實施進行有效監督，堅持公正、公開、透明的原則，建立專門的資金核算和監督機構，定期公布財政支出情況，加大對挪用和侵占資金的打擊力度，保證財政支出落到實處。

第二，稅收制度創新。近年來，我國陸續出臺了30余項促進資源節約和環境保護的稅收政策，對促進節能減排有著積極的作用。但我國稅收調節面過窄，力度不夠使得很多資源被廉價甚至是無償使用。而且我國促進節能減排的稅收優惠政策形式單一，我國促進低碳經濟發展的稅收優惠大多采取低稅率、減免稅等直接優惠方式，而對投資抵免、加速折舊、延期納稅等間接優惠方式采用較少。低碳經濟的進一步推進要求我國針對上述問題對促進節能減排的稅收政策進行完善和創新。首先，擴大征收范圍。可以將目前資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，待條件成熟后，再對其他資源課征資源稅，并逐步提高稅率，對非再生性、稀缺性資源課以重稅，促使這類商品提高價格以此限制需求從而達到限制生產的目的。其次，充分發揮稅收優惠政策的激勵作用。在增值稅方面，對資源綜合利用企業（如垃圾電廠、廢舊電池處理廠）從外部購入或無償取得的廢渣等原材料、循環利用的內部廢物等納入增值稅抵扣鏈，合理拉開利用再生資源、綜合利用資源與利用原生資源之間的稅負差距；在企業所得稅方面，對低碳企業采取優惠政策能更有效地減輕企業負擔，起到引導企業投資方向的作用；在營業稅方面，對從事低碳或無碳技術開發、技術轉讓業務和與之相關的技術咨詢、技術服務業務取得的收入，可以免征營業稅。再次，完善稅收優惠政策的形式。稅收優惠政策應從直接減免為主轉向間接引導為主，著重增加投資抵免、再投資退稅等方面的規定，針對具體的新能源開發活動或低碳技術項目等適用優惠政策。同時，堅持稅收激勵支持與約束限制并舉，將給予低碳企業一定的稅收優惠政策與對能耗高、污染大的行業企業和產品實行懲罰性的稅收政策結合起來。

第三，信貸制度創新。國家環保部于2007年聯合人民銀行、銀監會共同發布了《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，并將1.5萬余條環境違法信息輸入企業信用信息基礎數據庫，隨時向商業銀行等金融機構提供查詢服務，這說明綠色信貸制度已經開始實施。綠色信貸制度為企業在發展低碳產業、節能減排和環境保護方面建立檔案，并將銀行的貸款政策和金額與其信譽掛鉤，有利于激勵企業發展低碳經濟，但我國的綠色信貸制度還存在一些問題：信貸政策體系不完善，缺乏與綠色信貸配套的績效評價標準和行業環?？冃гu價指南等技術性政策；信息溝通不足，有很多省、市尚未建立環保部門與銀行監管和授信部門之間的信息溝通機制，即使建立信息溝通機制，也不能完全實現全面、及時的信息交流。進一步健全適應低碳經濟發展的綠色信貸制度，首先，完善綠色信貸政策體系。與國際金融公司、世界自然基金會等開展密切合作，學習并引進環境績效評估和特殊行業環境、健康與安全指南，并深入對標準和指南的本土化研究，為綠色信貸技術政策的出臺提供支持。其次，建立完善的信息溝通機制。各相關部門加強信息系統建設，建立日常信息傳輸平臺，實現環保、金融雙方信息對接；政府設立專門機構，配備專職人員，通過專業培訓，提高綠色信貸政策的執行能力。再次，建立監督和約束機制。制定嚴格的監督、審查和處罰條款，強化監督和約束機制以保障綠色信貸的貫徹實施，實現資金的“綠色配置”。

第四，產權管理制度創新。環境產權的科學界定和嚴格管理是有效保護環境進而實現低碳經濟發展目標的先決條件，是推進政府環境事務管理科學化、高效化的重要途徑。由于環境資源的流動性特點和產權界定的困難，使得環境產權模糊成為目前我國環境污染難于治理的基本原因。傳統經濟發展方式中的資源和環境是作為非排他性公共物品存在，其使用消費存在嚴重的“搭便車”行為，因而導致在向低碳經濟發展方式轉變的過程中環境保護愈加困難。在低碳經濟發展背景下政府實施環境事務管理，首先必須明晰界定自然資源和環境容量資源的產權，形成一種排他性的產權機制，從而使自然資源和環境容量資源不再是一種無價的公共產品。同時，政府在環境事務管理過程中要逐步引入和探索市場機制，依據法律法規并按照其市場價值形成價格，建立健全環境資源的有償使用機制，使市場競爭主體將其作為生產要素計入企業成本，誘導企業積極主動地尋求合理利用環境資源的方法和技術以節約成本。其次，政府在環境事務治理方面還要試點排污權交易轉讓機制，在滿足環境質量要求的條件下，建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品那樣買入和賣出，以此對污染物排放總量進行控制。實行排污權交易轉讓機制既可以通過環境容量資源的優化配置，實現低成本控制污染物排放，又有利于政府和環保部門通過排污權的核定、發放、拍賣和市場調節，實現對污染物排放總量的控制，使各功能區域的環境狀況達到相應標準。

第五，政績考評制度創新。探討以低碳為核心目標的政府績效考評機制與制度，是低碳經濟發展背景政府管理制度創新的重要組成部分。以低碳為核心目標的經濟發展方式轉型與政府主導型的經濟增長方式不同，并形成適應各自經濟發展方式的政府績效考評機制與制度。傳統政府主導型經濟增長方式偏重追求經濟總量擴張的績效考核制度，在該制度確立的量化增長目標的壓制下，必然導致各地各級政府官員單純追求GDP指標增長和助長權力干預經濟。在低碳經濟發展成為國家經濟發展的核心目標訴求前提下，必須轉變過去的壓力型政績目標考核方式，必須摒棄傳統的唯GDP增長的考評機制，推進經濟發展方式轉變前提下政府政績考評制度轉型，將綠色GDP增長率、節能減排、碳排放減低指數等作為政績考評的核心指標，將解決資源環境約束矛盾、公共服務質量提高、收入分配差距縮小、公共財稅政策合理性等作為政績考評的基本標準。體現經濟發展方式轉變的政府績效考評機制，既是衡量政府經濟調控方式科學和調控績效的重要手段，同時也是推動低碳經濟發展方式轉型的基本路徑。

（三）政府管理方式的創新

傳統經濟發展模式下政府管理方式主要有屬地管理、部門管理和末端管理等。在社會經濟進一步發展的新階段，尤其是在向低碳經濟發展模式轉型的過程中，這些管理方式的局限性就逐漸顯現出來了。在低碳經濟發展過程中，政府過去的許多管理方式都有必要加以創新和改進，政府要根據社會和環境的實際關系，把低碳管理納入到新的管理原則中去。針對我國日益惡化的環境狀況和現行管理方式的局限性以及未來的發展趨勢，我國政府管理方式要實現從屬地管理到區域協商管理、從部門管理到整合管理以及從末端管理到3R制造管理的三大轉變。

第一，推進從屬地管理轉向區域協商管理。我國現行的政府管理主要是屬地管理，即各地方政府發展低碳經濟的主管行政部門負責本轄區內低碳經濟發展工作的監督管理，顯然這樣的管理方式對區域外部的問題則不作為。環境要素的流動性等特征決定了區域大氣污染等區域性環境問題不會因為人為的行政區劃管理而消失，而且低碳產業的發展以及節能減排的實現需要區域間的協調與合作。低碳經濟的發展需要從區域整體角度進行綜合分析、統籌規劃，優化配置各項投入，而各自為政的屬地管理可能因信息交流不充分而使得資金投入的效率低下，難以達到社會最優。低碳經濟發展背景下我國應利用當前區域經濟一體化不斷深入的良好契機，進行管理方式創新，明確相關區域內各行政主體對推進節能減排、發展低碳產業和開發新能源負有“共同而又有區別的責任”，在互利互信基礎上實現區域協商管理即特定經濟區域內各地方政府之間為了共同防治區域性問題、發展低碳經濟、提高區域層面社會經濟發展綜合實力而進行協商合作，堅持責任共擔、權責對等、協調統籌以突破低碳經濟發展中的地域限制。

第二，推進從部門管理為重到整合管理。低碳經濟的發展涉及政府各個職能部門，需要各部門通力合作，傳統的部門管理方式已經不能適應低碳經濟的發展，而“整合管理”就是地方政府中那些主管經濟、環境以及社會等行政管理部門為了共同防治環境問題、開發新能源、發展低碳產業而進行綜合決策的新型管理模式。相對于傳統的“部門管理”，“整合管理”具有統籌兼顧環境—經濟—社會效益，最大限度避免決策片面性，通過協作保障政令順暢實施和低碳產業發展等特點?！罢瞎芾怼蓖ㄟ^整合與低碳經濟發展直接或間接相關各部門的職能，在地區發展規劃、信息共享、違法行為協查等方面建立協調機制，有效應對與社會經濟高度耦合的環境問題。在低碳經濟發展背景下，政府各職能部門要共同制定相關政策、進行宏觀調控以保證既大力發展新能源和新興產業，在經濟活動中逐步推進去碳化，使經濟平穩發展、分步驟逐步減排。

第三，推進從末端管理轉向“3R制造管理”。末端管理只是對生產排放的廢棄物進行處理，這是一種只投入而不產生經濟效益的措施。末端管理在一定程度上減緩了生產活動對環境污染和破壞趨勢，但隨著時間的推移、工業化進程的加速，以“先污染、后治理”為特征的末端管理的局限性也日益顯現出來。末端管理手段花費了大量資金投資建設末端處理設備，卻沒有實現整個生產過程的節能減排，更無法從根本上實現經濟發展的低碳化。發展低碳經濟要求大力開發新能源、研究低碳技術以實現產業生產過程及產出的低碳化，因此，政府應該揚棄末端管理的弊端，實行3R制造管理，借助各種相關理論和技術，對產品整個生命周期的各個環節進行管理和調控，真正實現產品生產、銷售、消費和回收的低碳化?！?R制造管理法”是由美國杜邦化學公司借鑒生態循環而首先創立的，即要求企業在生產管理中投入原料減量（Reduce）、廢棄物再利用（Reuse）和原料循環利用（Recycle）。[5]減量化原則屬于輸入端控制，目的是在生產中用相對較少的原料和能源投入達到既定的生產目標，從而在經濟活動的源頭就注意節約以減少碳的排放；廢棄物再利用屬于過程控制，要求產品和包裝物能夠以初始的形式被多次利用；再循環利用屬于輸出端控制，要求企業生產出來的產品在完成其使用功能以后能夠重新變成可以利用的資源以減少末端處理負荷。3R制造管理爭取以最小的環境影響，最少的能源資源使用和最佳的管理方式實現最合理的經濟增長，在給社會帶來經濟效益的同時取得良好的社會效益和生態效益。

三、低碳經濟發展背景下政府管理創新的基本途徑

低碳經濟發展背景下政府管理創新是一個系統化、長期化的過程，推進其實現的路徑較多，但主要還是應從以下兩方面進行：一方面，可以通過強化政府職能、完善政府管理機制來明確政府在低碳經濟發展中的職能與作用并規范政府自身管理；另一方面，政府要明確管理對象，采取不同的治理手段來發展低碳經濟。

（一）強化職能，明確政府的目標定位

在現有的職能體系中，要保持經濟和社會的可持續發展，或者說，充分發揮政府管理在推進低碳經濟中的作用，就必須進一步強化政府的管理職能。首先，強化政府引導職能。低碳經濟對我國來說總體上還是個新生事物，社會各界對什么是低碳經濟、為什么要發展低碳經濟以及如何發展低碳經濟等重大問題還缺乏必要的理解，認識水平較低。因此，政府要統籌安排、整合資源、分工協作，充分利用眾多的媒體和宣傳渠道，加強發展低碳經濟的宣傳，提高全民族的環保意識，引導廣大群眾樹立低碳理念并積極參與各種節能減排活動。其次，強化政府監控職能。低碳經濟的發展離不開政府對市場的有效監管，政府應對推進低碳經濟發展的一系列計劃的執行、政策制度的貫徹落實、法律的實施等實行全方位、多層次的監督和控制。再次，強化政府協調職能。低碳經濟的發展中，政府的協調職能顯得尤為重要，低碳產業的發展、低碳技術的研究、新能源的開發和節能減排的推進等都需要各部門、區域之間的協調；需要各項促進低碳經濟發展的政策協調；需要政府積極參與國際合作與交流，協調各國間的碳排放和技術合作問題。

（二）完善機制，發揮政府的主導作用

低碳經濟發展下的政府管理創新要求政府建立并完善一系列機制來保證政策制定和實施的科學化、民主化以及低碳化。首先，要完善決策機制。我國政府決策要走決策民主化、科學化、法制化的道路，決策前要廣泛收集信息，充分發揮民主集中制的優勢；決策中要善于發揮智囊團的作用，設計各種方案和備案，反復比較分析選出最優方案；決策后要大膽試行，不斷修訂和完善決策方案。其次，要引入競爭機制。不僅要在政府組織內部的運作中引入競爭機制，通過競爭產生責任感、緊迫感以減少成本、提高質量，更重要的是在整個低碳經濟發展領域鼓勵、引導并維護競爭，改變自然資源等公共物品供給的壟斷局面，如通過競爭性合同承包方式把自然資源分配和環境治理等市場化，以提高資源利用效率、推進低碳事業的發展。再次，要建立并優化綠色GDP績效評估機制。低碳經濟下的政府管理需要將綠色GDP增長、碳排放量和低碳產業發展情況等納入績效評估機制，從根本上扭轉各級政府官員的政績觀念；在綠色GDP評估實施過程中，應當盡量減少各種阻力對體制的內耗，做好不同部門之間的利益協調，促進綠色GDP績效評估體系下的社會經濟、人類生活和生態環境的和諧發展。

（三）綜合治理，改進政府的管理手段

低碳經濟下的政府管理需要綜合運用經濟、法律和行政手段，然而不同性質的手段，其作用的對象和發揮的機理是不同的，采取何種手段取決于其作用的對象和有效性。當前，在發展低碳經濟中較多采用的是行政手段，雖然比較直接、政府有關部門比較擅長，但其適用范圍和有效性局限在政府和國有企業，在行政管理體制框架內通過行政手段將節能減排、開發新能源和發展低碳企業等責任落實到地方政府以及對國有企業是必須的，但如果肆意擴大行政手段的使用范圍，將其直接作用于各類企業，則可能帶來嚴重后果。生產者能否自覺節能減排，是政府實現低碳管理的關鍵，而生產成本是決定生產者行為的關鍵因素，這就意味著以能源價格和稅收政策為核心的經濟手段是市場經濟條件下激勵社會成員自覺發展低碳經濟的重要措施。法律手段主要起到規范各類社會主體行為的作用，對所有利益相關者都將產生有效影響，我國要制定綜合性的法律框架和健全制度體系，用法律手段保障低碳經濟的推進。由此可見，低碳經濟下政府管理的有效實施中，經濟、法律、行政手段都不可缺少，而且針對不同的對象，手段的側重點也不一樣?？偟膩碚f，在低碳經濟背景下政府管理要以經濟手段為基礎，法律和行政手段為保障，針對不同的管理對象，綜合運用多種治理手段改進政府管理。