服務型政府視野下政府會計向服務會計的轉型

[摘 要] 公共危機是常態，公共危機發生的前中后政府需投入大量的人力、財力、物力，對這些人力、財力和物力發生發展過程和結果的核算、反映和監督等，需要政府會計充分發揮其服務職能。在大力推進服務型政府建設的過程中，政府會計必須相應地向服務會計轉型，并堅持以科學發展觀為指導、以服務型政府的執政理念為導向、以政府會計的改革為方向。

[關鍵詞] 服務型政府；政府會計；服務會計；會計轉型

[中圖分類號]F235 ［文獻標識碼］ A [文章編號]1673-0461（2011）09-0090-04

近年來，對公共危機的關注與治理提上議事日程和政治高度。2010年3月5日，溫家寶同志在政府工作報告中再次提到要努力建設人民滿意的服務型政府，并強調：要努力為各類市場主體創造公平的發展環境、為人民群眾提供良好的公共服務、維護社會公平正義，要全面正確履行政府職能、更加重視公共服務和社會管理、加快健全覆蓋全民的公共服務體系、全面增強基本公共服務能力、健全重大自然災害與突發公共安全事件應急處理機制、加強防災減災能力建設等。作為人民的政府，隨著危機管理的統籌整合和力度加強、社會管理的環境變遷和任務加劇、公共服務的要求調整和內容更替、公眾質詢政府公共部門的意識強化和能力增強、危機信息傳播的渠道多元和快速便捷等，其工作任務普遍呈現出隨機需要、廣泛輻射、應對困難等新問題，這更加需要其在履行好治理國家、整合社會職能的同時，加強服務民眾、維護公益的服務職能建設，積極向服務型政府及時進行轉變，努力成為人民滿意的服務型政府。

服務型政府廣泛開展維護性服務、建設性服務、社會性服務和發展性服務的時候，離不開政府會計的改革和政府財務報告所提供的科學、合理和完整的會計信息，離不開政府會計對國有資產管理、國家債務管理、財政資金使用等方面進行認真核算、反映后而形成的完整準確數據支撐。在對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會穩定事件等公共危機的事前預警防范、事中公關處理和事后善后整治過程中，政府會計必然和必須對涉及其中的大量人財物投入、調配、安置、使用情況進行及時核算、正確記錄、詳細反映、全面監督、真實報告，實現由當前核算與管理模式向服務型會計的全面而根本的轉型。

一、服務型政府的基本理解

服務型政府概念早在1998年就被提出，但我國對服務型政府的研究還處在起步階段（張康之，2006）。對服務型政府的理解和研究可謂仁者見仁、智者見智；但不論以什么角度或立場來界定，都必須結合服務與政府的內涵和特點。漢語對服務的解釋是，指為集體（或別人）的利益或為某種事業而工作（劉振鐸，2003），服務經濟學稱服務是社會經濟生活中勞動者為滿足他人的需要而進行的一切勞動活動。作為國家權力機關行政機關的政府，要成為服務型，就必須抓住“服務”這個重點，圍繞“服務”做文章、下功夫，從創新服務理念、建立高效運轉的服務機制、構建完善的服務體系等方面著手。為此定義的服務型政府應是在公民本位、人權本位理念指導下，以滿足公民利益需要、志在推進民族振興和復興為執政目標任務，從事著立黨為公、執政為民的系列勞動活動，并積極承擔和履行著為人民服務的承諾和責任的政府。

（一）服務型政府的性質

服務型政府是“三個代表”重要思想在政府管理和行政管理中的具體體現，是一個具有核心競爭力的政府，是一個民主和負責的政府，是一個法治和有效的政府，是一個為全社會提供公共產品和服務的政府，是一個實現了合理分權的政府。[1]服務型政府是對政府職能的重新審視和定位，其實質是貫徹“以人為本”理念的制度架構（郭從倫，2009）；服務型政府的建設是構建社會主義和諧社會的必然選擇（豐海英，2009），是政府實現良好社會治理的內在要求（賈博，2005）。

（二）服務型政府的職能

在科學發展觀指導下，在和諧社會建設框架內，服務型政府是全社會層面的服務中心，履行著秩序維護和給付式公共服務兩大基本職能，追求全社會和公民滿意的目標，實行回應服務、公平服務、全面服務、及時服務、廉潔服務和協商服務（李詩衡，2008）。它與公共服務型政府在研究背景、視角、內涵乃至方法上都是有所區別的，它通過順乎民意、響應民聲、展現民愿、體察民情、施行民主的為民行政方式與活動，實現執政為民、行政在民、治政利民的共同愿景。在這種政府管理模式和行政運作方式下，作為人民服務者的政府，始終強調服務的公共性與民眾性，始終以公共利益為核心價值取向，努力把自己打造成人民滿意的為民服務型政府。

二、政府會計向服務會計轉型的背景

服務型政府在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。而要做到這些，就需要政府在國際安全、國防外交、行政管理、公共危機等國家性公共服務，在基礎設施建設、市場競爭秩序建立等市場性公共服務，在教育科技、社會保障、公共醫衛等社會性公共服務等方面發生和發展的各種社會經濟事務加強會計核算和監督，以此為政府及其職能部門和相關公關部門的管理與服務決策提供全面而真實的反映政府受托責任情況的有用信息。

我國目前以預算會計代替政府會計的做法，使得政府所體現的服務民眾的職能不明顯，這就導致政府會計在有沒有服務職能、有多大的服務職能上存在疑慮和分歧。政府會計同企業會計一樣，其基本目的應在于記錄、核算和反映政府籌集和安排使用資金的過程和結果，為信息使用者的有用決策及時有效地提供服務。而在危機之中的政府會計，更需凸顯其服務會計的功能與作用，強化政府對市場主體的產權保護和對市場個體的權益維護，協調社會經濟有關各方在危機和非危機狀態下的和諧關系、提供為保障國民安居樂業的公共產品服務、通過利益協調機制和利益表達機制來緩解利益社會的失衡情況；應圍繞政府所開展的系列公共危機治理活動，積極作用作為、及時揭露真實、認真反映情況，為企業和老百姓合法權益的享有提供良好的、安全的、公平的信息環境；為政府有效化解各類矛盾，加快解決受災企業和民眾的就業、生活、醫療、社會保障等問題發揮重要作用。

由此可知，政府會計向服務會計轉型不僅僅只是政府會計在職能上強調其服務性，它應基于以人為本的理念、維護公共利益的需求、切合公共管理的要求，從政府會計準則體系的建構出臺到日常運行運用、從政府會計目標設計到政府會計職能任務實現等全過程、多方面都融入“服務”的先進理念、采用\"服務\"的較高標準、施行“服務”的高效優質。可以說，政府服務型會計就是 “全心全意為人民服務”的政府會計。尤其在公共危機發生前后，作為國家行政機關的政府，更需通過政府會計的全方位服務，向受危機所害所擾的廣大民眾及時傳遞真實的財產物質投入、流轉和使用、消耗信息，澄清其中的一些信息失真、疏通其中的一些信息滯障、排除其中的一些信息冗雜。如果政府會計內容殘缺不全、會計方法缺乏科學性與合理性、財務信息不能真實、完整地反映政府的財務狀況，勢必難以取信于民，也必將給政府財務資源提供者、監督機構及依賴政府財政供給的單位造成消極影響乃至重大損失。[2]

三、政府會計向服務會計轉型的建議

政府會計的轉型服務，主要是要求其構建成一種服務型會計，凸顯會計自有的服務職能和功能在政府服務領域的運用和價值。為此建議：

（一）以科學發展觀為指導

科學發展觀是馬克思主義中國化的重要理論成果，是立足中國現實國情的最重大理論創新，是與時俱進的科學理論；其具體內容包括人本發展觀、全面發展觀、協調發展觀和持續發展觀。會計是人類生產實踐的產物，是隨著人類生產實踐的豐富化、復雜化而相應變革發展的。作為會計重要內容的政府會計，也必然和必須要隨服務型政府的建設發展及時實現向服務型會計的轉變，必須堅持科學發展觀的指導地位和作用。

1. 政府服務會計的人本發展觀

人本發展觀是以人在存在、生存和發展過程中各種有效需求的不斷滿足為出發點與歸宿點的發展觀。政府服務型會計的服務是以人為本的服務、是發展著的服務，即以發展變化的觀點為最廣大人民最需要的根本利益滿足服好務，包括對人地位的正視、對人作用的承認、對人利益的滿足、對人權利的維護、對人價值的注重、對人尊嚴的尊重、對人追求的激發、對人進步的引導、對人言行的規范、對人安全的保障等。尤其在公共危機爆發的關鍵時期，政府服務型會計在伴隨人民政府從多方位、全過程、高層次、新做法等方面去維持好人的存在、維護好人的生存、維系好人的發展過程中，更須踐行和實施好一種以發展為主導的服務理念和行動，及時而有效地對災區與非災區人民群眾提供相關的會計信息服務、對政府及有關組織或團體提供財會審計方面的管理服務或咨詢業務服務；以減少公共危機防治和管理中的信息不對稱和信息泡沫，增強他們對政府舉全國之力、聚全國之財而投入公共危機中的財產物資使用情況的了解和理解。同時，政府會計在盡快通報這些財產物資的投入、使用與管理情況的服務過程中，是否或能否微笑待人、對人親切友善、將每位服務對象都平等公正看待、給人營造一個溫馨的生活工作環境、用眼神表達對人的關心等，都會從很大程度上顯現和說明政府會計服務的質量、水平和效果程度。正如毛澤東同志所說“一定要每日每時關心群眾利益、時刻想到自己的政策措施一定要適合當前群眾的覺悟水平和當前群眾的迫切要求，凡是違背這兩條的，一定行不通、一定要失敗”[3]的那樣，政府服務型會計必須通過對公共危機中財產物質真實、全面和系統的核算與相關信息披露、提供和報告，為搶救生命與保障人的基本生存條件、為維護災區穩定與社會和諧、為確保災后重建與災民安置等做出應有的積極貢獻。

2. 政府服務會計的全面發展觀

政府服務型會計應有的全面發展觀，包括完整發展、和諧發展、互動發展和個性發展等。其中，完整發展指政府服務型會計與會計的整體及其個體的發展在基本面上應保持一致，可偏移但不可偏廢，如會計在國際趨同，政府會計也該在趨同下加以改進；和諧發展指政府會計的服務應立足公共的立場、維護公共的利益、實現公共的目標，形成齊心協力、追求卓越的和諧生產力與協調發展力；互動發展指政府服務型會計應隨環境條件的變化或變遷而適應性互動地進行變革與修正，不能固守現存模式、不能拘泥已有范式；政府會計是非盈利組織會計、是公共會計，不能完全照搬現行以盈利組織會計為基礎制定的一些框架或規范，應保持其特有的個性化發展。尤其在公共危機成常態的情況下，政府會計如何站在宏觀的層面、保持公共的視角，樹立起全面發展觀就顯得至關緊要。比如，在公共危機來臨前、發生中與處理后，從防災防危的資金保障預算和物資投入的儲備、救災控危的資金流轉管理和物資調配監控到滅災消危的資金效益評估和物資使用考核等方面，都需要政府會計必須以發展的觀點、辨證的思維、創新的方法，牢牢把握全過程、全方位、全參與的服務意識和精神，充分發揮好其核算、反映、管理、監督等職能，積極實現好其揭示受托責任與助于決策有用的目標。這方面做的工作很多，也很細，包括對公共危機發生前中后各種有形財務資本與無形知識資本的會計確認、計量與報告，對社會公眾的信息公開、政策宣傳與職業指導，對管理決策的支持、社會責任的擔當、公共道德的遵守等。

3. 政府服務會計的協調發展觀

按照美國會計師協會把會計定義為一種服務性活動的觀點，政府會計也即一種服務型會計，也需在服務過程中協調好、發展好各有關方面的關系。在公共危機治理中，這種協調功能和作用更加明顯。有效的協調可以把個體的力量轉為整體的力量、把分散的力量化為集中的力量，從而發揮出力量的乘數效應；如果沒有協調、或協調不力或不利，將會導致公共危機的不同治理主體在信息不對流、消息不通暢的情況下自行其事、各自為戰，使得公共危機治理徒增障礙、無所效果。政府服務型會計的協調發展觀，就是要通過政府會計所進行的會計信息公開、會計業務揭示、會計管理咨詢等服務活動，把無序變為有序、把閉塞變為靈通、把滯阻變為暢通，從而優化整合各種資源、協調發揮整體功效，最大限度地減少危機中影響視聽的不利消息與信息。當然，在此過程中，建立包括政府會計在內的統一性綜合協調部門與具有會商決策功能的綜合協調機制，以及制定和施行從國家安全高度考慮的長期性的危機治理與反危機戰略和應急計劃、開展圍繞同一目標相互配合與步調一致的協調聯動等也是很必要和重要的。

4. 政府服務會計的持續發展觀

持續發展觀是一種人類、經濟、社會、環境和資源等協調適應、承前繼后的思想觀念，要求人類的繁衍生存應走一條資源環境滿足與適應當代人需要而又不對后人的生存發展構成威脅或危害的發展道路。政府服務型會計要求樹立的持續發展觀，主要在于政府通過會計對生態環境、自然資源破壞的損失、人為的浪費及其改善或開發投入的連續、系統、全面地核算和反映，向政府的科學決策及其他社會公眾的正確判斷提供系列有價值的信息。尤其是公共危機中，受災群眾的就業、住房、教育的及時解決，大量資源的損耗與大面環境的破壞等，都需要政府會計以服務為念，既對此加以充分揭示、反映真相、報告實情；又以此為據，為政府決策以后、為民眾寬瞻未來提供有指導價值和實踐意義的會計信息，提高會計信息的反饋價值與前饋價值；從而促使政府服務型會計在處理好經濟發展與環境保護之間的矛盾、維護自然界的生態平衡、治理環境危機和生態危機等方面起到很好的監督、管理、控制作用，實現政府會計服務人類生存繁榮、服務社會經濟發展、服務資源環境平衡的根本要求。

（二）以服務型政府的執政理念為導向

政府轉型為服務型政府，應以公眾的需求滿足、愿望達成和權利保障為導向，及時向公眾提供高效、優質的公共產品和公共服務，承擔起和履行好相應的責任，并對公眾的需要積極回應。在此理念下，政府不再是高高在上的官僚機構，是為經濟發展和社會發展服務的公共組織，為此就需強化其社會管理和公共服務職能、增強服務意識和能力、降低服務成本與瑕疵、提高服務質量與效率、創新服務模式與機制等。與此相應，作為政府服務重要內容和方式的會計，也必須伴隨服務型政府開展的各種有效服務而加強自身的服務建設，為政府了解百姓疾苦，了解公共利益維護、公共管理運行、公共設施建設等方面的投入及其使用情況及時有效地提供準確而全面的有用信息，以反映和代表百姓的利益。比如在公共危機中，政府會計轉向為服務型會計，就需圍繞公共危機所開展或展開的各種經濟業務活動或事項加強規劃、核算、監督、管理、控制等，以此全面而真實地反映政府的受托責任履行情況及其中的有用信息提供情況，為企業和百姓合法權益的享有與生命安全的保障創造一種良好的、公開的、有序的、公平的信息環境。

（三）以政府會計的改革為方向

我國政府部門目前執行的預算會計制度體系，主要是核算、反映和監督政府及行政事業單位以預算執行為中心的各項財政資金收支活動的專業會計，其目標主要是為了滿足國家宏觀經濟管理和預算管理的需要，在我國社會經濟建設與發展中發揮了十分重要的作用。但是，與政府職能轉變、公共財政改革、會計國際趨同、非盈利組織會計運行等相結合與聯系來看，可以說這套會計制度只能是政府會計體系的一部分而非全部，無法起到全面反映政府經濟資源、現時義務和業務活動全貌的作用。對此，必須將預算會計轉化為政府會計，必須隨服務型政府的執政需要將政府會計轉型為服務型會計。這是因為：

首先， 在整個政府信息系統中，政府會計信息是政府信息系統的有機組成部分，是實現政府職能轉換、提高政府透明度的重要一環。政府財務報告關注整個政府的資產負債狀況和運營績效，完整反映政府的財務狀況、運營情況和現金流量，有助于解脫政府公共受托責任，滿足人民群眾等利益相關者的信息需要。

其次，要保證財政資金使用的有效性和財政管理的公開、公正、透明，要考察部門預算的合理性及其執行效果、政府采購成本的公允性，要監控財政資金的使用合理與實施有效情況等，都需要相應的政府會計信息作支撐。

再次，政府出于向納稅人、國債購買者和投資者等政府資金的提供者提供有用信息的需要，出于監控財政資金的使用和加強政府自身資產和負債管理的需要，也需要有相應的政府會計核算標準和財務報告制度。

最后，要全面反映政府的財務狀況、營運績效和現金流量，滿足與政府有關的利益相關者對政府執政績效評價、對政府動用的公共資金審計與監督等需要，都要求政府會計標準建設和政府會計改革，以更好的會計信息服務為各利益相關者的判斷與決策提供幫助。在公共危機中，這方面的需要與要求更多更高更嚴更細，比如，要評價國家財政投入與社會救助投入到災區的一些項目與物資的及時性、有效性，要考核某一級政府或者部門對救災物資管理、調配的工作業績和災后重建的可持續發展能力，要監督各種救災財產物資使用時有無挪用、貪污、隨意浪費、無端損失等情況，這些都必須依賴于政府會計提供有關項目開展的信息，有關財產物資收入、投入、使用、結余等信息。

[參考文獻]

[1] 虞崇勝，鄭迎春. 政通才能人和：服務型政府是構建社會主義和諧社會的必然選擇[J]. 北京行政學院學報，2006（2）：17-21.

[2] 李建發. 論改進我國政府會計與財務報告[J]. 會計研究，2001（6）：9-16.

[3] 毛澤東. 毛澤東文集（第8卷）:黨內通信（1959年3月17日）[M]. 北京：人民出版社，1999：33.

Study on Transition from Government Accounting to Service Accounting under the Service-oriented Government Perspective

—— Taking Public Crisis as an Example

Jin Nengquan

（Department of management，Sichuan University of Arts and Science，Dazhou 635000，China）

Abstract：Public crisis is a normal condition which needs government to put in massive manpower， financial resources， and physical resources before， during and after its occurrence. Government accounting should fully play its service function in the calculation， report and supervision of these inputs during the whole process. Meanwhile， in the construction of service-oriented government， government accounting should convert to service accounting correspondingly， insist on scientific development， take service-oriented government's administrative notion as the guidance and head for the reform of government accounting.

Key words：service-oriented government；government accounting；services accounting；accounting transition

（責任編輯：李萌）