政府財政審計“大格局”若干問題研究

[摘 要] 由于公共財政體制改革對財政審計提出了新的要求和任務，我國審計機關積極適應形勢，認真分析研究財政改革的內容，及時轉變思維方式，調整財政審計的發展方向，著力構建財政審計大格局，并最終要實現審計工作的“四個轉變”。文章主要探討審計大格局形成過程中應注意的問題及建議采取的方法。

[關鍵詞] 財政審計；大格局；形成與發展

[中圖分類號]F239.41 ［文獻標識碼］ A [文章編號]1673-0461(2011)09-0094-04

財政審計大格局是審計機關從宏觀性、建設性、整體性層次整合審計信息的財政審計工作體系。它以財政管理審計為核心，以全部財政資金為范疇，以政府預算為紐帶，統籌審計資源，有效整合審計計劃，有機結合了不同審計類型。在分析審計大格局特征及整合模式和重點的基礎上，進一步探討其形成過程中應注意的問題及建議采取的方法。

一、財政審計大格局的主要特征

與傳統的財政審計相比，財政審計大格局主要凸顯以下幾個方面特征：

（一）審計范圍上：面向全部政府性資金

政府收支分類改革使政府的各項收支都能得到清晰的反映，以全部政府性資金為主線開展財政審計大格局與政府收支分類改革的要求是一致的。全部政府性資金又稱政府收入，是以政府名義籌集，并由政府來管理和使用的所有收入。劉家義審計長曾明確指出“政府所有的收入和支出都是國家財政的范疇，與之相適應，我們要著力構建國家財政審計大格局。”

（二）審計時間上：按財政年度同步實施審計

按照財政審計大格局的思路，審計機關應建立以當年財政預算執行審計為核心、部門預算執行審計等為主要內容的管理系統，在財政預算執行當年同步實施審計。當前審計機關代表國務院向全國人大所作的審計工作報告，一般都是反映上一年度的預算執行情況，不少是以前年度的事項，缺乏時效性[1]。財政審計工作必須在次年的4月底前結束，以保證審計工作報告的及時提交，充分發揮財政審計的建設性作用。

（三）審計內容上：融合各專業審計

財政審計大格局主要以財政審計的內容為基礎，具體包括：預算執行審計、財政決算審計、鄉鎮財政審計、轉移支付審計、政府負債審計、土地資金審計、部門預算審計、專項資金審計、財政投資績效審計、重點國有企業審計、其他財政收支審計及專項審計調查。包括對政府固定資產投資項目的審計、其他財政收支審計和專項審計調查。

（四）審計方式上：堅持“六個結合”

在財政審計大格局中，要聯系實際，努力做到“六個結合”，即加強專業審計目標與財政審計目標的結合；加強一般部門單位審計與財政預算執行審計的結合；加強財政財務收支審計和財政績效審計的結合；加強經濟責任審計與財政審計的結合；加強專項審計調查與財政審計的結合；加強審計信息化建設與財政審計的結合。

（五）審計資源上：實現有效整合

審計機關內部各專業審計部門有著自己的特性和優勢，在財政審計大格局的目標下，各專業審計都承擔著相應責任，但必須同財政審計緊密結合，充分發揮審計機關的整體合力，實現審計機關人力、信息等資源的有效整合，提高審計效率。

（六）審計結果上：以審計結果報告和審計工作報告為核心

構建財政審計大格局，其最終的目標，應該是不斷深化財政審計的內涵，提高財政審計的質量，綜合反映財政經濟的情況和問題，形成具有價值的審計結果報告和審計工作報告，為政府公共財政的發展提供評價，為人大常委會審議財政的預算執行提供依據，使審計成果得到有效的利用。

二、“大格局”思想下現行財政審計模式的整合

在“大格局”思想下，無論是財政審計的對象、范圍，還是審計的內容、要求，都將發生深刻的變化。過去那種業務處室自行選項、專業部門“單打獨斗”的審計方式，已無法完成量大、質高的財政審計任務。

（一）審計項目整合

要整合審計項目，就需按照圍繞中心、突出重點的工作方針，規劃建立3年至5年的中短期審計項目庫，實行計劃滾動管理，以財政預算執行審計為主線，科學合理地安排政策執行、預算執行、專項資金、政府項目投資等審計及調查項目。研究和完善項目確定機制，加強社會需求和項目的可行性研究，增強公眾參與度，使審計工作更加貼緊政府工作的中心，更加滿足社會多方面的需求[2]。

（二）審計內容整合

每個項目都要探索從財政財務收支審計入手，以資金管理、使用效益、職責履行和責任追究為重點，從政策執行、資金使用、資源利用、行政效能、安全風險等諸多方面綜合考慮其效益、效率和效果，將合規審計與績效審計融為一體，提高財政審計的綜合效果。

（三）審計資源整合

針對“大格局”下大財政、寬領域、多專業的財政審計特點，在審計機關內部，要打破專業劃分和處室職能界限，統一調度審計人員，整合財會、審計、經濟管理、法律、工程、計算機等專業優勢；在審計系統內部，要加大對國家審計、內部審計、社會審計力量的整合，以及相關審計成果的利用。此外，要探索建立財政審計專家庫和專家咨詢制度，根據項目情況“借技”、“借智”，聘請有關方面的專家、學者，提高財政審計的質量和水平。將若干事項、若干行業的情況加以綜合，運用全面的、聯系的觀點進行深入研究，從總體上揭示財政資金在分配、管理、使用方面以及財政體制、機制、制度建設中存在的問題。

（四）審計方式整合

根據項目的特點，科學選擇審計、審計調查、跟蹤審計等不同的方式；提高審計方式的靈活性，重視審計和審計調查、財政審計與其他專業審計、財政財務收支審計與信息系統審計的有機結合，探索多專業融合、多方式結合、多部門聯合的操作模式；創新運用網絡調查、專家論證等審計方式方法。

三、“大格局”思想下財政審計的作用

“大格局”思想下，財政審計的作用應在“點、線、面”及其合力方面得到充分的發揮。其中：在“點”上，要做到財政審計的“深挖掘”，重點向制度、管理、政策、績效審計轉變；在“線”上，要做到財政審計的“大綜合”，透過對某項政策、某筆資金、某個行業、某個事項的具體剖析，將若干資金、若干事項、若干行業的情況加以綜合，運用全面的、聯系的觀點進行深入研究，從總體上揭示財政資金在分配、管理、使用方面以及財政體制、機制、制度建設中存在的問題；在“面”上，要做到財政審計的“大覆蓋”，力求實現“全部政府性資金”審計。

四、“大格局”思想下財政審計的重點

財政審計的最終目的是要從制度和體制上解決問題。其重點應放在以下幾方面：

（一）選擇審計對象

由于受時間、人力資源等條件限制，受重要性、風險性、可行性等因素影響，往往只能有選擇地開展。在審計對象選擇時，一般考慮以下幾點：

一是社會影響較大的項目。比如，國債的投向和投資效益歷來備受關注，國債投資效益如何？有沒有損失浪費？都是公眾關心的問題[3]。再如，公益環保項目，要解決污染問題，從而改善水質條件，這將直接關系到大眾的身體健康和傳染疾病防控。還有，作為政府重點要辦好的實事項目，受到各界廣泛關注的社會影響較大、投資大的項目等等。

二是易于評價評估的項目。比如，項目有較完整的可行性研究報告，論述了項目運行的必要性，規劃了運行后的社會效益和環境效益，有較為詳細的概算，概算書中盡量詳細準確，這些將為審計人員對照審查提供重要依據。

三是已運行多年，投資效果已經顯現的項目。

（二）確定審計目標

政府投資建設項目一般是非經營性項目，不以盈利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務。所以，衡量其效益不能只關注經濟效益，更應從宏觀效益、社會效益及生態效益方面評價項目的投資效益[4]。因此，政府投資項目績效審計應以促進投資體制改革、改善公共財政和公共投資管理、提高資源使用效率為總體目標。

（三）確立審計標準

審計標準是指合理可行的評價標準，結合該項目的特點，制定審計評價標準應結合行業特征和審計目標細化審計標準。審計標準來源為：國家產業政策和行業規劃、土地管理、環境保護、資金使用、項目審批等方面的法規和政策；國家審計準則：行業主管部門制定的工程定額及施工規范；被審計單位財務、工程管理執行和程序手冊；規劃資料、批復文件及審查意見；工程設計資料、可行性研究報告、概算，以及部分專家的意見和從文獻中查到的科學結論。

（四）明確審計評價內容

在做了充分的調查和準備之后，以財政資金支出為主線，將傳統財政資金支出審計與效益審計結合起來，關注各項設計標準的實現程度，揭露管理中存在的不經濟、低效率問題，從而評價項目的經濟性、效率性、效果性和合規性。主要包括：一是審查項目可研設計的合理性、概算的真實科學性、概算的變更調整、資金的來源和成本、項目招投標、經濟合同的訂立和履行、工程造價結算、尾工工程量及價款結算等內容，評價其經濟性；二是審查項目法人責任制、工程質量責任制、計劃概算執行、項目建設工期遵循、項目質量評定、交付使用資金、資金使用的真實合法性等內容，評價其效率性；三是審查項目設計可研的遵循性、建設規模的控制、總投資的控制、交付使用資產等內容，評價其效果性；四是審查項目審批合規性、概算編制程序、現場資料真實有效、財務收支真實合法性等內容，評價其合規性。

（五）選擇恰當審計方法

包括審計取證方法和審計評價方法。在審計取證技術方法的選用上，除傳統審計常用的審閱法、盤點法、抽樣法等審計查證方法外，還大量使用諸如：訪談、數理統計分析、現場拍攝、調查問卷、利用其他部門成果及專家的意見等許多方法，這些方法在傳統審計中不常使用。審計評價的方法有多種，比如：目標評價法、因素分析法、比較分析法、工作標準評價法、調查評價法等等。在選用的時候應當體現靈活性，不能生搬硬套。

（六）客觀做出審計結論

結論與項目的內容緊密相連，既說明項目的審計情況，又不夸大事實或以偏概全。

五、實施財政審計“大格局”可能存在的問題及建議

在我國實施審計大格局是趨勢所在，但實施過程中也要盡量防患問題的出現，提高審計效益。

（一）可能存在問題

1. 審前準備不充分，審后總結不重視，各項工作沒有實現常態化

部分單位在思想上不夠重視，臨時抱佛腳，項目確定后才將審計人員和審計項目倉促組合在一起，缺乏對審計內容的深入研究，導致審計現場散亂無序，審計過程流于形式，審后總結敷衍了事，未達到大格局應有的整體效果。此外，盡管目前大部分單位在項目實施過程中組建了相應的領導機構，其作用卻僅僅局限于臨時組織協調，項目結束后往往“鳥盡弓藏”，陷于無事可做、名存實亡的地步[5]。

2. 尚未形成一個成熟完善的審計資料共享平臺，對信息資源的整合作用大打折扣

財政審計大格局整合審計資源的主要途徑之一是通過審計資料共享，減少審計人員的重復勞動，提高審計效率。目前，不同地區的審計成員之間交換審計資料的方式還比較落后，沒有一個方便快捷的共享平臺，審計資料提供者仍然處于被動的一問一答模式，且資料信息的傳輸不夠流暢，這已經成為困擾審計人員的一個突出問題，嚴重影響了審計資源整合的實施效果。

3. 審計成果分配機制建設滯后，制約了團隊合力效果的發揮

財政審計大格局涉及傳統的財政審計、社保審計、環保審計等多個業務部門，組織方式與一般的審計項目有很大的不同，但審計成果分配制度建設未得到相應重視和調整，仍處于滯后狀態。業績考核簡單地按照原來的考核機制進行，并未正視和解決不同部門的利益分配問題，直接導致了形式上財政審計大格局項目是一個整體，實際上執行的各個部門有著各自的業績需求，“形聚有余、神聚不足”的現象比較突出。在人力和時間等方面有限的情況下，為了完成自己的審計目標，很多部門往往自掃自家門前雪，遇到與自己成績無關的工作，能不做的就不做，不利于發揮整體合力，削弱了應有的團隊優勢。

（二）相關建議

1. 加強財政審計大格局的審前準備和審后總結工作，并使領導機構常態化

審計機關在審計計劃安排、實施方案制定、組織機構設置、審計隊伍磨合等方面合理安排、精心組織、強化演練。確定審計計劃前要認真研究各項目之間的內在聯系，避免為了博取虛名，把相關性不強的項目勉強拼湊起來。制定實施方案環節需通盤考慮，既要重視不同行業的不同特點，又要重點分析其共通點和結合點，根據審計人員的專業知識，揚長避短，統籌安排，科學合理搭配審計力量。財政審計大格局作為今后審計方式發展的一個必然趨勢，其領導機構設置及組織指揮作用的發揮都應該實現常態化，項目結束后應根據項目的實施情況做好總結提高工作，積極組織各相關部門進行日常必要的交流和配合，避免臨陣磨槍，倉促上陣。

2. 統一思想認識，統籌安排全年計劃，找準突破點，努力提高成果轉化率

通過研討活動形成共識：“財政審計大格局”是發揮審計“免疫系統”功能的客觀要求，也是深化財稅體制改革的重要手段；要牢牢把握住目前審計轉型發展的良好時機，以審計創新推進財政審計大格局的構建；以提升審計質量、提升審計成果利用為關鍵，發揮審計建設性、預警性作用。以全部政府性資金為主線，以“五個統籌”做好全年工作計劃，即“統籌考慮確定財政審計具體目標；統籌考慮協調制定財政審計年度項目計劃；統籌編制各相關審計項目審計實施方案；統籌協調的安排現場審計實施；統籌綜合利用財政審計報告成果和信息”。在做好調查研究的基礎上科學制定下一年度的審計工作計劃?！皹嫿ㄘ斦徲嫶蟾窬帧笔且豁椣到y性工程，在這項復雜工程面前應克服畏懼心理，從績效審計、聯網審計、工程審計等中尋找突破點。先搞財政聯網審計，等成功實施以來，就要著手布置非稅收入征繳管理審計系統，再搞以預算管理執行審計為核心的全部政府性資金聯網審計。在政府投資審計中，注重“行政指導”和“跟進服務”，將事前、事中、事后審計相結合[6]。在績效審計項目中不僅注重獨立型項目，更充分發揮“結合型”績效審計的功效，提升財政審計的效能，充分挖掘、整理各類信息，綜合反映預算執行審計中發現的制度、機制上的問題，提升報告質量和影響力，促進成果轉化。堅持不懈地抓好對審計發現問題的督促整改，將其作為審計工作的重要環節，在具體促整改措施上注重發揮多方監督的合力，審計中發現的重大問題以審計專報的形式，直接報主要領導。

3. 利用先進的計算機技術等手段，深入研究審計成果分配機制，實現信息資源的有效整合

搭建一個訪問便捷、交流通暢的信息化平臺，保證各個審計組能夠隨時隨地共享其他成員的審計資料和審計經驗，方便審計人員之間互相交流，互相啟發，拓寬審計思路。要發揮團隊合力的最佳效果，審計機關應逐步建立一個公平合理的成果分配機制，統一思想，激發參與部門“共乘一艘船、同劃一副漿”的團隊合作意識，使整個審計組工作目標統一，一榮俱榮，避免各自為戰。只有這樣，才能形成全局一盤棋的有利局面，為達成財政審計大格局的最終目標提供機制保障?？傊S著審計大格局的逐步發展完善，它將在定位上更為靈活，組織上更為周密，內容上更為全面，并實現以下四個轉變：即從財政收入和支出審計并重向以財政支出審計為主轉變；從關注一般預算資金向全方位關注財政性資金轉變；從側重解決微觀層面的問題向注重研究宏觀層面的問題轉變；從以真實合法性審計為主向真實合法性審計與績效審計并重轉變。

[參考文獻]

[1] 王 樺，蔡 珉，等. 關于財政審計大格局下固定資產投資審計的若干思考[J]. 價值工程. 2010（25）：23-24.

[2] 白日玲. 構建財政審計大格局的思路和保障措施[J].審計研究， 2010（5）：12-13 .

[3] 李 煜. 構建財政審計大格局 既當“衛士”又做“謀士”[J]. 審計月刊，2010（9）：35-36.

[4] 徐寶華. 推行“三·三·三”審計模式 構建財政審計大格局[J]. 審計與理財，2010（12）：11-12.

[5] 崔思明. 淺談構建財政審計大格局[J]. 財會研究，2010（17）：22-23.

[6] 康俊廷. 關于構建財政審計大格局的思考[J]. 審計月刊，2010（1）：44-45.

On Problems of Government's Financial Audit “Big Picture”

Wang Ruyan

（Accounting College， Shandong Institute of Business and Technology， Yantai 264005， China）

Abstract：Because of the public financial system reform on financial audit， new requirements and task are put forward. Our audit institutions actively adapt to the situation， seriously analyze and study the content of financial reforms， timely transform way of thinking， adjust the development direction of financial audit， construct financial audit big pattern，and ultimately realize the audit “four changes”. This paper mainly discusses problems should be paid attention in the process of the audit big pattern forming and corresponding countermeasures.

Key words：financial audit；big pattern；formation and development

（責任編輯：李萌）