試論如何做好立案監督工作

摘要：針對開展刑事立案監督工作中存在的規定不夠明確，以及沒有與其配套的行之有效的操作規程，使之在實際工作中存在難度的問題，要做到克服立案監督案件來源、范圍、執行中的局限，擴大立案監督案件線索，正確把握立案監督案件的范圍，加大立案監督的實際效果。

關鍵詞：刑事立案；監督；工作

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）07-0252-02

立案監督是人民檢察院依法對偵查機關的刑事立案活動實行的監督。它是刑事訴訟法律監督的重要內容之一，是刑事訴訟法修改后國家賦予檢察機關的一項新的法律監督職能。加強和完善刑事立案監督，是促進嚴格執法、維護司法公正的需要，更是實行依法治國方略的內在要求。但是在立案監督的具體實踐中，由于有關刑事立案監督的規定不夠明確，且沒有與其配套的行之有效的操作規則，以致立案監督工作在實際運作中存在一定難度，制約了立案監督工作的開展。如何克服立案監督中遇到的問題，進一步做好這項工作，筆者從以下幾個方面談一下自己的看法。

一、克服立案監督案件來源的局限，擴大立案監督案件線索

人民檢察院開展立案監督工作源于《中華人民共和國刑事訴訟法》第87條規定，“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案”。從此條規定可以看出，人民檢察院有權對公安機關應當立案偵查的案件而不立案偵查的依法實施監督。那么通過何種渠道實施監督呢？目前辦案實踐中立案監督案件的線索來源有兩個渠道：一是檢察院在審查案件中發現有案不立的問題；二是群眾（或被害人）的控告和申訴。但是這兩個案件來源明顯過窄，許多群眾不知曉檢察機關有立案監督權，以群眾的舉報、控告成案的較少。

在辦案實踐中為了擴大案源，檢察機關必須克服立案監督案件來源的局限，擴大立案監督案件線索。例如深入公安機關，及時了解公安機關對立案材料的受理、審查和調查情況，并定期向檢察機關通報受案、立案和破案情況，檢察機關據此審查公安機關所做的立案和不立案的決定是否正確，進行立案監督。但刑訴法對這些監督方法并未從立法上予以確認，上述監督方式法無明文規定，以致公安機關在配合上有很大的隨意性，導致立案監督工作的被動。

要改變檢察機關立案監督線索來源不暢的被動狀況，筆者認為，首先，應當通過立法規定人民檢察院行使立案監督職權具體操作方法。即檢察機關除了對刑事案件有審查逮捕權外，還應對公安機關治安處罰、勞動教養等情況有知曉權，檢察機關應當與公安機關建立立案情況的報備案制度，規定公安機關對立案或不立案情況建立檔案，在規定的時間內報備檢察機關。這樣一方面可以限制公安機關應當立案而不立案或違法亂立案的現象出現，另一方面可以使檢察機關及時了解掌握公安機關的發案、立案、結案、撤案的情況，其次，加強對立案監督的宣傳力度，使人民群眾了解檢察機關的立案監督職能。立案監督作為刑事訴訟的一部分，還可以通過立案監督宣傳周、檢務公開等宣傳形式，大張旗鼓地宣傳檢察機關的監督職能，逐步使這項工作深入人心，以便從廣大群眾和被害人中獲取更多的案件線索。另外，要加強檢察機關內部的工作聯系。在檢察機關內部建立以批捕、控申為主，法紀、監所、起訴、反貪等部門積極配合的信息網絡，把立案監督工作寓于各部門的業務中，發現線索及時移送，這也是開辟案源的一個很好的渠道。

二、克服立案監督案件范圍的局限，正確把握立案監督案件的范圍

在司法實踐中，如何把握立案監督案件的范圍存在疑問。一是按照刑訴法第87條的規定，檢察院立案監督工作是否僅限于有偵查權的公安機關的立案偵查活動，而對其他同樣具有立案偵查職能的機關的立案活動是否也在檢察院立案監督的范圍之內。如檢察院的自偵案件、人民法院的自訴案件、海關查辦的走私案件等。二是按照刑訴法第87條的規定，人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。那么公安機關不該立案而立案的案件是否屬于立案監督的范圍？在實踐中，有的辦案人認為立案監督應當包括立案偵查而不立案的和不應當立案偵查而立案的兩個方面，也有的認為不應當立案而立案的案件屬于糾正違法或刑事賠償的問題，不在立案監督之列。再者“應當立案偵查的案件”是否應當包括公安機關以罰代刑、以勞代刑以及共同犯罪中未處理的部分嫌疑人等等。

針對這些疑問，通過司法實踐筆者認為，第一，法律規定人民檢察院是國家的法律監督機關，依法對刑事訴訟實行法律監督。因此人民檢察院有權對全部刑事訴訟活動實施法律監督，這樣才能真正體現立案監督職能，以達到立法的目的。對自訴案件的立案監督應當借鑒對公安機關的立案監督。人民檢察院在對公安機關進行立案監督的同時，還應加強對檢察院自偵部門的立案監督，以體現檢察院是國家的法律監督機關，防止監督權出現漏洞。第二，立案監督既包括應當立案而不立案，也包括不應當立案而立案的案件。因為不應當立案而立案的是對不符合法定條件的或不屬于自己管轄的案件而予以立案，同樣是不嚴格執法的表現，它不僅混淆了罪與非罪的界限，而且導致罪及無辜和執法上的混亂。第三，“應當立案偵查的案件”，應當包括有案不立、以罰代刑、以勞代刑等情況。這種案件所具備的條件，一是公安機關已經發現或者已經接到報案、控告、舉報和自首并應由當地的公安機關立案偵查的，二是有證據能夠證明存在危害社會的犯罪事實，經查確有犯罪事實發生的，三是依照刑法對實施犯罪行為的嫌疑人應當追究刑事責任的；四是此類案件是檢察機關的立案監督重點案件，即案情重大的惡性案件、群眾關注的有較大影響的案件、公安干警涉嫌徇私舞弊而不立案偵查的案件，檢察機關要加大監督力度。

三、克服立案監督執行中的局限，加大立案監督的實際效果

刑訴法第87條規定了人民檢察院對立案監督的案件有要求公安機關說明不立案理由和通知公安機關立案的權力，公安機關應當說明不立案理由和執行人民檢察院立案的通知。但是由于刑訴法沒有規定立案監督執行中的措施和手段，對司法實踐中出現公安機關拒不說明不立案理由、不執行人民檢察院立案通知或者立案后不偵查以及立案后又撤案等情況，檢察機關找不到明確的法律依據，僅憑跟蹤監督，向公安機關發糾正違法通知書或由上級檢察院協調等方法，都起不到立案監督效果。

立案監督的真正目的是保證所有應當公訴的刑事案件都能經過法定的程序。為了使立案監督工作達到應有的效果，法律應當細化人民檢察院立案監督規定，使其具有權威性、可操作性。具體應當以下幾項內容：一是審查權。人民檢察院受理立案監督線索后，公安機關應當提供相關材料，即刑事案件受理案件、立案、破案、處理結果、治安處罰、勞動教養等案卷材料，檢察院依法對上述材料進行審查后，提出監督意見。二是處分權。公安機關應當執行人民檢察院的立案通知書，不執行檢察機關立案通知書的，檢察機關有對不執行原因進行調查、提出糾正違法、檢察建議、告誡、追究有關人員的責任等權力。三是偵查權。在公安機關對檢察機關通知立案的案件不予偵查的情況下，給予檢察機關自行偵查的權力。

四、克服對立案監督的模糊認識，提高立案監督工作的水平

立案監督工作是一項新的檢察業務，檢察機關在履行監督職能中也存在認識上的誤區，從而導致監督不力。在司法實踐中，部分檢察干警在立案監督上存在“畏難”情緒，認為刑事立案是公安機關的事，立不立案由公安機關決定，如果檢察機關去監督公安機關的立案情況，一是怕影響公安機關和檢察機關的關系，給今后的工作帶來麻煩；二是怕公安機關不配合，公安機關中一些干警對立案監督工作認識不足，認為是檢察機關在找茬，專挑公安機關的毛病，存在抵觸情緒；三是怕監督錯了丟“面子”，影響檢察機關的聲譽。因此在實際工作中不愿監督或不敢監督，在一定程度上削弱了立案監督的力度。

針對上述問題，筆者認為，健全檢察機關立案監督的措施十分必要。立案監督是法律賦予檢察機關的神圣職責，開展好立案監督工作是檢察業務的要求。作為檢察機關應當消除上述模糊認識，要樹立正確的執法觀念，理直氣壯地履行法律監督職責。在敢于監督的同時，還要善于監督，不僅要使立案監督工作務必搞準，而且要使公安機關不能存在抵觸情緒。必須理解和把握好監督與配合的關系，只有理順了關系才能使立案監督工作順利進行。要做到主動與公安機關取得聯系，相互溝通，共同制定有關立案監督工作的規范性文件，在確保法律的統一正確實施與嚴格執法上達成共識；通過聯系會、案情分析會、協調會等形式，建立完善聯系制度；檢察干警在辦理立案監督案件中，正確處理監督與被監督的關系，講求工作方法，從打擊刑事犯罪的共同責任出發，不斷求得執法共識。