當前村莊改造建設存在的問題及對策

摘要：農村住房的建設與舊房改造問題，是當前推進城鎮一體化進程中農民極其關注的熱點。通過個案調查的方式，根據中央農村工作會議精神，探索農村住房建設與危房改造的現狀，尋求制約這一問題困境及其解決模式，提出具有可操作性的措施。

關鍵詞：村莊改造；問題；對策

中圖分類號：F32 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0063-02

一、加快推進村莊改造建設的背景和條件

（一）現階段村莊規劃建設及農民住房總體狀況很不樂觀

根據對泰安市村莊建設的調查資料看，多年來，農村住房建設始終處于一種自發、無序的發展狀態。一是分布散，布局亂。長期以來，農村居住分散化的問題一直沒有得到很好解決，農戶居住基本以村組為單位，或沿河、或沿路“一”字型、“非”字型分布，一個行政村一般有七八個組，部分行政村有幾個甚至十幾個自然村。大部分村莊功能區劃不明，布局雜亂無序，樓房平房混雜。用群眾的話說，打地基不管高低，開門窗不論東西。一些村莊雖然蓋了不少新樓房，仍然是“有新屋，無新村”。二是占地多，配套程度低。農戶房前屋后多占多用比比皆是。大部分村莊公用設施嚴重缺乏，普遍存在行路難、排水難等問題。三是建設質量差。農房建設大多由無營業執照、無施工資質、無施工許可證的建筑施工隊伍承建，無質量檢驗制度，無專職質檢人員，無安全保障機制；大部分農戶和建筑施工隊心存僥幸，貪圖便宜，在農房建設中有的使用不合格建材，質量安全隱患很多。四是亂搭亂建。目前。有些村干部和群眾法律意識十分淡薄，有的村干部私下越權非法批劃宅基地，有的私賣宅基地，有的村民甚至認為“宅基地是私有財產，占得越多越好”等等。導致了農村非法流轉宅基地、建新不拆舊、一戶多宅、超標準占用宅基地、“空心村”等現象的普遍存在，產生了宅基糾紛和資源浪費。個別村內空閑地和空閑宅基地甚至達到了30%。

（二）實施舊村改造、加快推進農村住房建設是當前拉動內需的重要舉措

對農村居民來說，住房是最重要的財產，建房是最大的消費支出?，F在農村建一所普通住宅大約需要6萬元～7萬元，建設綜合樓每戶大約需要10萬元左右。啟動農村居住工程，將直接帶動建筑材料、建筑勞務、裝飾裝修、家政服務等相關行業的發展，提供大量就業崗位，增加農民收入，成為拉動內需的一個有力引擎。

（三）加快舊村改造步伐是推進城鄉一體化進程，實現農村經濟社會可持續協調發展的必然選擇

開展農村住房建設的過程，實際上是對農村的建設用地、基礎設施、公共服務設施等諸多要素優化整合與調整利用的過程。通過整村新建、遷建或者滾動整治改造，加快小城鎮、農村新型社區和中心村建設，同步配套完善農村基礎設施，加大社會公共服務覆蓋面，從根本上改善農村的居住條件、生活環境和公共服務水平，將加速改變城鄉二元結構，縮小城鄉差距，逐步實現城鄉基本公共服務、公共設施、公共產品均等化。同時，居住方式的改變會深刻影響農民的生產生活方式，促進農村的精神文明建設，加快農村的現代化進程，有利于從整體上推動社會主義新農村建設，加快形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。

二、村莊改造建設中存在的問題及原因

（一）編制經費缺乏導致村莊規劃滯后

村莊規劃較城市規劃重視不足，直接導致上級經費投入不足甚至沒有規劃費用的投入?；鶎渔偞甯緹o力承擔正規規劃院高昂的規劃費用，或者即使有些經費也不愿投入到非直接效益的規劃之中。村莊經濟實力遠不能跟城鎮相比，如果得不到專項經費支持，規劃編制經費很難籌措，編制經費短缺使得村莊規劃流于應付。

（二）宅基地管理法規政策不完善不配套

宅基地政策及管理是新村莊建設中的一個重要內容，宅基地的權屬、管理、交易、流轉、置換、整理等關系到新農村建設的順利進行及其經濟性和可持續性。目前出臺的一些相關宅基地政策中，對宅基地的物權、上市交易和流轉、農民住房買賣等規定還比較謹慎，滯后于城市化發展較快地區的客觀事實，忽視了大批農民流動、進城的實際情況，在一定程度上制約了宅基地資源的高效集約利用、空心村治理工作及新村莊建設的順利進行。

（三）村莊拆遷缺乏法律依據

在國家層面，村莊拆遷沒有統一的法律依據。在泰安，不同的鄉鎮拆遷政策不統一，村莊拆遷評估標準、補償標準、安置標準、安居房購買標準等沒有規范，實踐中難以操作。大部分鄉鎮執行的還是1999年山東省國土資源局、山東省物價局聯合下發的《關于調整征用土地年產值和地面附著物補償標準的批復》（魯價費發[1999]314號）。一方面，政府部門沒有進行村莊拆遷的規范條例，執法力量比較弱，村莊拆遷的行政成本和經濟成本比較高；另一方面，農民沒有正式的條文來保護自身權益，容易造成拆遷過程中關于補償和安置上的爭議，增加了群眾上訪事件的發生。

（四）資金籌集渠道比較單一，辦法不多

新村莊建設的前期啟動資金主要依靠村集體結余資金和部門扶持資金，由于村集體經濟薄弱，加之籌措資金的辦法不多，一些村只能眼睛向上，存在等、靠、要的思想。資金缺乏，制約了村莊規劃建設的順利推進。

三、加強村莊改造建設的對策和建議

（一）村莊改造建設要堅持科學定位、分類實施

新村莊建設須因地制宜，從實際情況出發，進行分類指導，不宜偏頗，不能追求千篇一律，而應實行村莊建設和整治的多樣化。既要關注新村建設，更要注重老村整治；既要有條件地讓農民集中進社區、進城鎮、進中心村，又要兼顧農民生產需要和生活習慣，合理化村莊布局；既要統一規劃、有序建設，又不能搞一刀切。

（二）落實好村莊建設規劃編制經費

沒有經費，規劃編制就無從談起。目前一些村莊規劃編制之所以整體上滯后，關鍵就是經費沒有落實。為了解決這個問題，從實際情況出發，可以考慮采取村里負擔一部分，其他由市、縣、鎮各補助一點的辦法解決。有的村經濟條件較好，可以先行全面編制規劃；有些村村財緊缺，可以由村里負責總體規劃經費，詳細規劃分期實施，由每一期的建房戶集資解決各期經費困難，或者先由市、鎮政府墊付規劃經費，在村莊改造過程中再收取建房戶相關費用后返還，確保規劃編制工作落實。

（三）強化村莊建設規劃的權威地位

村莊建設規劃能否實施，關鍵取決于農民的支持和配合程度。因此，必須不斷強化村民的規劃意識，大力營造依法用地、科學用地的優良環境，從根本上提升村莊建設規劃的權威地位。

1.要強調編制規劃的群眾性。村莊建設規劃的編制要采取專家與群眾相結合的方式進行，充分聽取村民的意見和建議，使規劃能夠反映絕大多數村民的意愿。通過群眾的廣泛參與，切實提高村民執行規劃的自覺性。

2.要堅持規劃實施的嚴肅性。鄉鎮國土資源和建設部門在審批村民建房過程中要做到確保土地利用總體規劃和村莊建設規劃實施到位；在新房建設定點時必須做到鄉鎮建設和國土資源所人員、村專管人員和建房村民“三到場”，確保規劃實施一步到位；未編制村莊建設規劃的村不予批準村民建房，對違反規劃擅自批準或因工作失職造成村民違反規劃建房的有關人員嚴肅追究責任；凡是違反規劃的建筑，一經發現立即依法查處。通過嚴格執法，在農村形成沒有規劃不行、有規劃執行不好也不行的建設用地導向。

3.要全面激發規劃實施的積極性。一方面，要嚴格限制農村村民違反規劃單獨選址建房，嚴格限制超出法定用地面積建房，嚴格限制違反規劃占用耕地建房；另一方面，要大力支持農村規劃和建設住宅小區，在土地審批、規費收取等方面給予照顧和優惠，大力支持村民在規劃范圍內建造連體式、多層式等節地型住宅，村民在法定用地面積內節省的土地，由政府給予相應的獎勵。

（四）全力推進規劃的實施，努力解決新村建設用地緊張問題

一是要堅決實行建新退舊。農村村民入住新房后，必須及時將其舊房收歸村委會，這是實施村莊規劃，統一進行舊村和舊宅改造的前提條件。為了確保舊宅收歸村委會，可以采取農村村民建設新房后，其原住宅由村委會組織評估并給予適當補償后收回的方式，或者在農村村民申請建房時，要求其書面承諾在將來國家和村莊建設需要時無償將舊宅交給村委會處理。無論采取何種方式，建新交舊的原則都不能動搖。二是要積極鼓勵拆舊建新。拆舊建新必須有好的激勵機制，要采取適當增加用地面積等政策性措施，鼓勵村民在符合村莊建設規劃的前提下，主動拆舊房建新宅。通過實施各種有效的激勵措施，充分調動廣大村民的積極性，營造拆舊建新的濃厚氛圍。三是要大力支持住宅流轉。農村的發展是不平衡的，從加快農村的發展考慮，應當允許經濟條件較好的村民將原住房在本村范圍內向無房戶和具備建房條件的村民轉讓，在受讓方承諾不再申請建房并交出舊房之后，準許出讓方另建新房。這樣做，既有利于相對貧困的村民能夠廉價獲得新居，也有利于先富起來的村民更新住房，加速推進村莊建設規劃的實施，同時還有利于避免住宅閑置造成的土地浪費。

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[責任編輯 吳高君]