“土地換?！迸c農民養老保障

摘要：隨著土地流轉的不斷深化，農民養老保險制度建設是擺在我們面前的一個重大課題。本課題在分析了土地流轉政策下“土地換保”的現實意義的基礎上，進一步提出土地流轉制度下“土地換?！敝贫鹊脑O計和實施的配套措施。

關鍵詞：“土地換保”；土地流轉；農民養老保障

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0061-02

家庭聯產承包責任制使農村土地的經營權從所有權中分離出來，在促進農業和農村經濟發展的同時，也因為“一家一戶”的分散經營和“小而全”的傳統生產方式，限制了農產品生產規模的擴張。同時也制約了農業規模經濟的發展，難以適應當前農業市場化、國際化的要求。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，建立健全農村土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農村以各種形式流轉土地承包經營權。土地流轉是對家庭聯產承包經營責任制的補充與深化。家庭承包制是“分”土地，土地流轉是“合”土地。土地流轉把農村土地從“分”往“合”方面引導，從分散經營向規模經營發展。隨著土地流轉的不斷深化，農民養老保險制度的建設是擺在我們面前的一個重大課題。土地流轉促進養老保障，養老保障的完善也促進土地流轉，兩者相互促進，相互作用。雖然國家沒有統一的政策，但是在很多地方，尤其是東部經濟發達地區已經逐漸改變過去對農村失去土地后單純進行貨幣安置的做法，開始探索社會保障安置的方式，即“土地換保”?！巴恋負Q?！笔前殡S著土地征用的擴大而產生的一種制度創新，即農民在自己承包的土地被流轉后，得到的經濟補償不再是貨幣，而是以這些經濟補償為基金建立的社會保險，其中最主要的是農民養老保障。

一、土地流轉政策下“土地換保”的現實意義

在中國農村養老保險制度還不完善的情況下，以“土地換?！笨梢宰鳛檗r村土地流轉、農村土地征用使用和農民養老保險建設的重要制度創新，它的實行將有力地推進農業規模經營和農村城鎮化進程，并將對農村未來的發展和現代農業的發展產生深遠的影響。

（一）以“土地換?！睂⒋龠M土地流轉和農業規模經營

中國農村實行家庭聯產承包責任制后，土地分割成小塊由家庭分散經營。隨著農村人口的快速增長，人地關系日益緊張，農村土地有不斷細分化的趨勢。據有關資料統計，2005年中國農村戶數已達到2.5 億，平均每戶擁有耕地僅0.52hm2。分散經營對農業現代化的發展和農村收入的增長等方面產生了許多不利的影響，如農戶市場參與能力差，許多農產品缺乏競爭力，無法適應激烈的市場競爭與需求變化。這使得農村土地更多地發揮土地保障功能，而不是發揮充當生產資料的經濟發展功能。農村人口過多，在土地供給剛性的條件下，過多的農村勞動力會排斥資本和技術對農業的投入，農業勞動生產率很難大幅度提高，農民收入也就無法增加，由此造成農業發展緩慢，農村增收困難，三農問題突出。解決三農問題的關鍵就是要減少農村人口，改變農業小規模分散經營局面，發展規模經營的道路。近年來，中國農村土地流轉和農業規模經營始終進展緩慢。農民之所以不愿轉讓土地，就是不愿失去土地保障和放棄土地的自身產出。雖然有些地方已經對農民轉讓土地給予地租性的補償，但由于這種補償尚不足以提供農民養老保險，因而農民仍不愿因轉讓土地而失去土地保障。以“土地換?！卑褜D讓土地的經濟補償同養老保險結合起來，就能明顯提高保障度，更全面地符合轉讓土地農民的利益。因此，有理由認為，以“土地換保”能夠有效解除農民的后顧之憂，促使更多的農村老年人口、從事非農產業的勞動人口、進入小城鎮落戶的人口轉讓其土地承包經營權，從而有效推進土地流轉和農業規模經營。

（二）以“土地換保”將促進農民養老保險制度的完善

1992年民政部頒布了《縣級農村養老保險基本方案》，確定了以縣為基本單位的農村社會養老保險基本原則，標志著農村社會養老保險制度的建立。隨即這項制度在中國農村逐步推行開來。農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。但中國大部分農村經濟不發達，集體無力或不愿意對農村社會養老保險給予補助，絕大部分農民得不到任何補貼，結果使“個人繳納為主”變成了“完全由個人繳納”。導致農民養老保險的參保率逐年下降，即使在經濟發達地區，農民的參保率也不高。據有關資料顯示：1999年參加農村養老保險人口為8 000萬，而在2004年則下降為5 389萬，下降率32.6%，農村養老保險在200多個縣出現整體消亡。目前，全國領先的北京市的農民養老保險參保率僅為25.5% 。

二、土地流轉過程中“土地換保”制度的設計

隨著農業規模經營的加快，越來越多的農民將會出租或轉讓自己的土地。如何設計好土地流轉過程中農民的養老保險，關系到農民的利益和農民是否愿意轉讓自己的土地，最終將影響土地的規模經營。

1.保險對象。農村養老保險的對象包括失地農民和實施土地流轉的在外打工的農民工。在中國農業規模經營的趨勢下，擁有土地的并且土地被流轉使用的擁有農村戶口的居民更容易被筆者所說的養老保險制度所覆蓋。（1）明確補償標準。不論是以“公共利益”還是以“規模經營“為目的取得農村土地的，均應以市場價格對轉讓土地的農村進行補償；對農村的房屋等私產的征用補償也應確定計算標準。只有這樣才能合理公正地保障轉讓土地農民的利益。（2）建立中介組織，分化村委會職能。中國《憲法》規定，農村集體土地屬于“村民集體所有”，村委會干部則是對土地擁有所有權的“村民集體”的“代理人”。這意味著日益頻繁的土地流轉必然會增加鄉村干部實現權力的機會。鄉村干部，特別是市、縣級的土地管理部門和地方財政部門，控制著土地調整比例權、反租倒包過程中的土地價格差額權、土地股份投資紅利分配權，成為土地流轉收益的主要分享者。近年來的各種因土地權益轉換所引發的糾紛表明，以村委會作為集體產權代理人的正規制度安排已經開始不適應生產者對于土地利用的新需求。因此，建立規范化運作的土地流轉中介組織是很有必要的，它可以梳理目前價位混亂的土地流轉市場信息，促進土地流轉市場的發展和完善。在土地流轉中介組織培育的過程中，政府必須出臺土地流轉中介組織條例，規范土地流轉中介的功能與職責；將中國土地流轉評估資格認證、土地流轉價格評估機構資質認定和收費標準、土地流轉價格評估的基本原則和程序與操作方法以制度形式確定下來。

2.資金來源。對于土地被租用、征用的農民來說，其養老金賬戶資金由個人、承租方（租用方）、政府三方繳納。對于土地不適合大規模耕種（養殖等）地區的農民或者實施改革前土地就被低價征用、長期租用的農民，其養老金賬戶的資金來源是個人和政府。有條件的地區，集體也應當為養老金賬戶繳納一部分資金。

3.基金運作。養老金賬戶基金運作的目標就是實現基金的保值增值。即以參保農民的參保證為抵押，向他們發放小額農村信貸。這樣既能在控制風險的前提下實現基金的保值增值，又能將農民資金留在農村，解決農村生產生活中對短期資金的需求。當然，基金也可以進行投資，購買股票和債券，從中獲利。

三、土地流轉政策下“土地換?！敝贫葘嵤┑呐涮状胧?/p>

在土地流轉政策下，面臨一些制約因素，如集體土地產權不明晰、法律不健全、信息不流暢以及農村社會養老保障的缺失等問題，導致土地流轉困難?！巴恋負Q保”激活了土地生產發展功能，弱化了土地保障功能，為農民養老保障提供了機遇?！巴恋負Q?！毙枰幸韵屡涮状胧?/p>

（一）需要在全國建立起健全的養老保險體系

國家需要為農村建立個人賬戶養老金，即使農民由于工作的變動，企業和國家為其繳納的保險金可以隨著工作的變動而帶走，在失業期間只要足額存儲養老保險基金，還是可以保證制度的正常運行。即使農民暫時失業，只要給自己賬戶按期繳納養老保險基金，還是可以保障制度的實施。

（二）積極發展農地使用權流轉和農地承包權流轉

農地流轉的本質是農地使用權的流轉。這些年農地流轉的最主要形式即為農地使用權的流轉，其發展較快，農村各地在實踐中涌現了多種具體的使用權流轉方式，但流轉速度慢、流轉程序不規范、阻力很大。今后應進一步貫徹落實農地使用權流轉的有償原則，建立規范化的農地經營管理制度，為農地使用權流轉培育良好的社會環境。農地使用權的流轉是較低層次的流轉，在一些條件成熟的地區如蘇南，應該逐漸進行農地承包權流轉，以減輕那些已經較穩定進入非農產業的農戶家庭的負擔，其將隨著農村經濟條件日益改善成為農地流轉的主要形式。

（三）國家要給予政策支持

國家財政的一個重要的職能便是促進收入的公平分配，即通過稅收、公共支出和轉移支付等政策手段，縮小收入分配差距。財政補貼農民養老保險便是一個很好的調節收入分配的手段。因此提出以下政策建議：第一，國家要為農村提供農業生產的基礎設施，要利用一系列的優惠政策吸引企業到農村投資，如稅收減免等。第二，國家財政要加大對農村養老保險體系補貼力度。隨著農村養老保險資金籌集的社會化，適應于現階段的農村社會養老保險資金責任分擔機制逐漸開始形成：主要是個人的積累賬戶，由集體和國家補助的部分構成統籌基金，統一進行統籌。新頒布的《社會保險法》規定：國家建立和完善新型農村社會養老保險制度。新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。其中國家補貼應作為重點。

參考文獻：

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