政府對民辦教育的立法\\監(jiān)控與服務職能

摘要：民辦教育的生存風險來自政策、政府、內部管理、社會環(huán)境等方面，外部環(huán)境是民辦教育茁壯成長的土壤，在健全民辦教育風險規(guī)避機制的過程中，政府應加強對民辦教育的立法、監(jiān)控與服務職能，為民辦教育的發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境。

關鍵詞：風險防范；民辦教育；立法；政府監(jiān)控

中圖分類號：G648.7文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）07-0291-03

民辦教育已經成為中國教育系統(tǒng)中不容忽視的組成部分，成為中國經濟建設、社會發(fā)展的重要支柱。但我們也應清醒地看到，由于內外部原因，民辦教育發(fā)展過程中仍然存在風險隱患，為防范這些風險隱患，并為民辦教育發(fā)展創(chuàng)造良好的空間，是發(fā)展民辦教育的關鍵。民辦學校自身及其辦學者是風險防范的主體，但政府對民辦教育的立法、監(jiān)控與服務是民辦教育風險防范的重要依靠。因此防范民辦學校辦學風險，既需要民辦學校自身的努力，也需要政府和各級管理部門的有力支持，其中后者至關重要。政府要不斷完善民辦教育的相關法律法規(guī)，對民辦學校的辦學質量進行監(jiān)控并為民辦學校的發(fā)展提供優(yōu)質服務，從而降低民辦學校的辦學風險性，保證民辦教育的可持續(xù)發(fā)展。

一、政府對民辦教育的立法、監(jiān)控與管理中存在的問題

（一）民辦教育立法中存在的問題

教育部（國家教委）曾先后出臺了《關于加強社會力量辦學管理工作的通知》、《中外合作辦學暫行規(guī)定》、《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》、《非學歷高等學校的機構名稱問題》、《關于社會辦學經費問題的意見》、《社會力量辦學條例（草案）》、《民辦教育促進法》等法律法規(guī)條例，搭建成了民辦教育法律的基本框架，但民辦教育尚未在觀念和機制上進入整個教育體系，民辦教育生存發(fā)展的法律地位與現(xiàn)實狀況不相符，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

1.民辦教育立法標準不一致，產生法律沖突。雖然《民辦教育促進法》已經提供了民辦教育發(fā)展的基本法律框架，但它與其他相關的法律法規(guī)有很多不相吻合之處，比如在學校產權歸屬、稅收優(yōu)惠和投資鼓勵、中外合作辦學以及民辦學校教師身份認同等方面都存在著不清楚、不協(xié)調、不一致的地方，由此帶來相對應的政策環(huán)境不穩(wěn)定現(xiàn)象產生，從而對民辦教育的發(fā)展產生不利影響。例如《民辦教育促進法》確定了民辦學校應當具有與公辦學校相同的法人屬性；但1998年10月發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》則把民辦學校定性為“民辦非企業(yè)”，這是一種模糊的法人定位，它使民辦學校因身份不明而難以享受與公辦學校同等的法律地位。中國《稅法》規(guī)定，“凡民辦非企業(yè)單位都要向國家交納稅款”，按這一規(guī)定，民辦學校屬于應納稅的范圍，而《民辦教育促進法》又把民辦學校列為社會公益事業(yè)，兩者顯然存在沖突，給實踐者和執(zhí)法者帶來困惑，使其無所適從。

2.民辦教育立法滯后，跟不上實踐的發(fā)展。目前中國已經頒布的民辦教育法律法規(guī)，為民辦教育進一步健康發(fā)展奠定了制度基礎，起到了積極的促進作用。中國的教育立法活動主要遵循，先實踐后立法的原則，主張先摸索經驗，再將好的經驗形成法律。但是由于民辦教育的實踐走在法規(guī)的前面，常常是民辦教育立法跟著民辦教育現(xiàn)實跑，出現(xiàn)什么問題就制定什么法規(guī)，思考制定相關政策，使得這些民辦教育法規(guī)在很大程度上滯后于民辦教育實踐，因而對民辦學校在辦學過程中遇到的實際問題，如學校創(chuàng)辦標準及審批權限、各級各類民辦學校成本的測算和分擔、投資者和辦學者的權限、教育行政部門與學校的關系、民辦學校的運行機制、教師社會保障體系的建立、民辦學校的產權關系及稅收問題，以及學生發(fā)生意外由誰來承擔風險等等，無法給予明確答復。此外與民辦學校教師切身利益有關的法律、法規(guī)很不健全，基本上處于空白狀態(tài)。民辦學校在探索實踐和發(fā)展過程中遇到的一些新問題缺乏切實有效的解決方法，在法律法規(guī)里找不到有效的依據進行解釋，給民辦教育實踐帶來難以挽回的損失。

3.法律規(guī)定流于形式，缺乏可操作性。目前中國的民辦教育法律法規(guī)稱為“定性立法”，注重定性而忽視定量，因而中國當前關于民辦學校的法規(guī)條文中，不是限制性規(guī)定過多，就是籠統(tǒng)抽象，回避具體問題作原則的或模糊空洞的文字表述，成為宣言式的泛科學家之談，操作性不強?！睹褶k教育促進法》中強調民辦學校享受與公辦學校同等的待遇，然而在實際操作中，這項規(guī)定只是流于形式，民辦學校師生的權利得不到應有的保障?！睹褶k教育促進法》及其《實施條例》均提到：民辦學校應享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，但具體如何“優(yōu)”法卻很含糊?！睹褶k教育促進法》把允許出資人從辦學結余中取得合理回報，作為國家發(fā)展民辦教育的獎勵措施，可“合理回報”缺乏可行規(guī)定?！睹褶k教育促進法》雖然規(guī)定了可以設立專項資金，采取經費資助，出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持，但卻把這個權力全權交給了縣級以上各級人民政府，而且也沒有更為詳盡地規(guī)定，使得立法流于形式，難以實現(xiàn)。

（二）政府監(jiān)控和督導不到位

市場化運作是民辦學校的主要特征，這種運作方式對行政的調控、規(guī)則的制定、信息的透明化要求很高，而中國當前有關主管部門對民辦學校疏于管理、監(jiān)管不到位，導致民辦學校在招生、管理、教學等方面不規(guī)范的現(xiàn)象是有發(fā)生。

目前，許多地區(qū)還沒有將民辦教育發(fā)展真正納入當?shù)亟逃c社會經濟發(fā)展的總體規(guī)劃，沒有專門的編制與人員，教育行政部門的監(jiān)管是單純的辦學審批，未形成對民辦學校的有效監(jiān)管，因此，民辦高校事實處于無約束的自主狀態(tài)。即使目前監(jiān)管較好的地區(qū)，也僅限于對其教學規(guī)范和教育質量的監(jiān)管，無法對其財務狀況進行有效的監(jiān)控。此外由于長期受計劃經濟體制的影響，在中國民辦教育質量監(jiān)控的主體中，監(jiān)控主體單一，政府仍然擁有絕對權威性，因而缺乏有效的質量監(jiān)控。正是由于監(jiān)管工作的缺位或滯后，使得民辦學校的資質、信譽度等信息不健全、不透明，學校魚龍混雜，民眾無法確切地選擇，阻礙了品牌學校的脫穎而出，在一定程度上提高了民辦學校的辦學風險的可能性。

（三）政府管理體制不合理

在中國，國家、地方政府對民辦教育的宏觀管理失控。目前中國沒有一個獨立的具有權威性的民辦教育管理機構。從政府層面來看，部門與部門之間缺乏協(xié)調與溝通，存在著部門職能交叉、越權越位、多頭管理等問題，各部門爭奪辦學審批權、管理權的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了民辦教育“誰都可以批，誰都可以管又誰都不管”的尷尬局面，令民辦學校很難適應。

在實際工作中，一個學校的設立需要教育(勞動)、民政、技術監(jiān)督、稅務、工商、物價等部門的關卡。有的行政部門把諸如登記、備案、核準等變?yōu)閷徟O立關卡。教育行政部門與勞動、物價、稅務等部門之間和教育行政部門內部之間的管理體制不夠順暢，職責不夠明確，導致多頭審批、政出多門、各自為政、管理混亂，對民辦教育的許多問題無法進行協(xié)調和處理，或管得太死，限制了民辦學校的發(fā)展，或又過于放任自流，導致少數(shù)民辦學校的辦學質量得不到保證，敗壞了民辦學校的聲譽，導致出現(xiàn)政府、學校、社會各方面都不滿意的現(xiàn)象，關緊了民辦學校發(fā)展之門。此外，目前就中國的情況而言，教育行政部門對民辦教育的管理力量除少數(shù)地區(qū)稍強一些外，大部分地區(qū)的管理力量都相對比較薄弱。

二、政府的職能——建立外部規(guī)避風險機制

（一）依法規(guī)范辦學并促進發(fā)展

民辦教育相對于強大的公辦學校，屬于弱勢群體，需要一定的空間和環(huán)境才能發(fā)展壯大，只有經濟環(huán)境、社會環(huán)境、法制環(huán)境等得到合理的設置。政府要更多地借助市場機制發(fā)展民辦教育，為其發(fā)展營造一個更為合理、規(guī)范、相對寬松的法規(guī)與政策環(huán)境，做到有法可依、依法治教、促進發(fā)展。

1.完善相關的政策法規(guī)?！睹褶k教育促進法》的出臺無疑給了民辦學校一注興奮劑，但只是針對民辦教育發(fā)展中普遍性、一般性的東西作出規(guī)定，不可能規(guī)范具體的、細節(jié)方面的問題，公平待遇的隨意性比較大，因此《民辦教育促進法》要得到切實的實施，必須有與之配套的法律法規(guī)，如實施細則、程序性法規(guī)等，并且法律條款的內容要詳盡、明確、便于操作。對一些有明顯沖突的有關法律、法令條文進一步修改完善。如對民辦學校的稅收、界定、權力和相應的社會地位等問題，國家、政府有關部門應該盡快制定有關的法律、法規(guī)，規(guī)定民辦學校與公辦學校具有同等的地位，應當給民辦學校明確的權力和相應的利益，特別是民辦學校的財產權屬問題一定要有一個明確，應該是誰的就是誰的，不能含糊。所有的法律法規(guī)在原則上要保持一致，從而保障民辦學校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權益，落實對民辦學校的優(yōu)惠政策，依法規(guī)范民辦學校的合理回報。

2.加強民辦教育的地方立法。各級政府必須大力扶持和發(fā)展民辦教育，要進一步規(guī)范和落實民辦教育促進法，保障民辦教育的各項權益。當前的《民辦教育促進法》僅是針對全國普遍存在的情況，由于中國地域遼闊，情況復雜，各地區(qū)的經濟和社會以及民辦教育發(fā)展的歷史和現(xiàn)實條件差異較大，單靠《民辦教育促進法》和《實施條例》仍無法解決全國不同地區(qū)民辦教育發(fā)展的所有問題，這就需要各地方在貫徹執(zhí)行中根據本地區(qū)的實際制定適合本地區(qū)民辦教育發(fā)展的具體實施辦法。此外《民辦教育促進法》在保障民辦學校辦學自主權、師生平等、畢業(yè)發(fā)證、在續(xù)期間的法人財產權、政府經費資助、資金扶持、融資信貸、征地建校、稅費減免、合理回報、學校終止時剩余財產處理等關于民辦教育生存發(fā)展的重要方面，只提供了法律原則和框架，為地方制定符合本地實際的法規(guī)政策留下了較大的空間，各地政府應根據當?shù)貙嶋H情況，盡快出臺配套的地方法規(guī)或政府規(guī)章，使國家法律顧問條文具體化，更具有可操作性，具體落實對民辦教育的保障扶持和規(guī)范管理。

目前，針對民辦教育的地方立法工作已經在全國展開，上海、四川、黑龍江和湖南等地都已經制定了相關的鼓勵扶持的地方法規(guī)或政府規(guī)章。如湖南省針對本省民辦教育的恢復、發(fā)展及其所面臨的困境，制定了《湖南省〈中華人民共和國民辦教育促進法〉實施辦法》，對《民辦教育促進法》中的職能界限不清、權責不明等問題進行了進一步的界定；《寧波市民辦教育促進條例》在國家現(xiàn)有法律法規(guī)框架內，根據寧波實際情況和特點，結合近年來的成功經驗和做法，出臺了一系列具有地方特色、富有創(chuàng)新意義和取得突破性的政策，對于設立民辦教育發(fā)展專項資金、民辦學校教師養(yǎng)老保險的規(guī)定、民辦學校稅收優(yōu)惠的規(guī)定等問題都作了詳細說明，為寧波民辦教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了有力保障。

（二）完善行政監(jiān)管和督導評估體系

教育部門要配備專職人員做好民辦教育管理工作，要會同相關部門加強民辦學校的評估和督導，加強對招生工作的指導和督查，要及時發(fā)現(xiàn)、及早處置辦學中存在的矛盾和問題，對出現(xiàn)招生人數(shù)明顯下降、辦學資金嚴重短缺、社會投訴增多等辦學風險隱患的學校要加強重點監(jiān)管，提出防范措施和工作預案，及時報告上級有關部門，并依照有關法律、法規(guī)和屬地管理原則，采取有效措施，做好疏導和矛盾化解工作，保持學校穩(wěn)定。

政府要監(jiān)督和控制民辦學校的教育質量、財務管理。政府對民辦學校的質量監(jiān)督和控制應重點體現(xiàn)在內部管理工作、資金保障、師資隊伍、課程開設、教學科研、學生質量等方面上。定期對民辦學校進行檢查，以檢查結果為依據發(fā)放辦學許可證，不合格的緩發(fā)辦學許可證，限期整頓；情節(jié)嚴重的，停止招生、吊銷辦學許可證。在國家部一級設置某種機構，負責民辦教育事務，決定標準質量監(jiān)控系統(tǒng)，設立一套風險指標體系，從規(guī)模、硬件、資產、學生就業(yè)、社會聲譽等制定量化指標，依據相關指標確定風險等級，把民辦學校分類分別監(jiān)控，并對民辦教育進行一般性指導和監(jiān)督。這種機構應吸納來自民辦學校成員參加，還要建立專門性評估機構，對民辦學校實施持久的、由校外人員組成的評估活動，分年度向社會公布信譽、聲譽較好的學校名單。

（三）完善行政管理體系

各級政府要加強對民辦教育的領導，強化管理，在學校招生、收費、發(fā)證以及管理方面要加強引導。在加大扶持力度，為民辦學校創(chuàng)造良好發(fā)展階段環(huán)境的同時，進一步完善行政管理體系。首先應該設立一個具有權威性的、相對獨立的社會力量辦學管理機構，負責協(xié)調與民辦教育有關的各部門，如教育、財政、審計、建筑等部門的工作，使各級勞動和社會保障行政部門及其他有關部門在各自的職責范圍內，分別負責有關的民辦教育工作，協(xié)調各方面的關系，及時研究處理民辦學校發(fā)展中的重大問題，為民辦學校提供方便、快捷的“一條龍”服務。其次在教育行政內部，應設立一個社會力量辦學司（處），進行歸口管理，避免多方插手、政出多門的現(xiàn)象，同時配備專職管理人員，加強管理力量。最后統(tǒng)一由各級教育行政部門主管本地區(qū)民辦教育工作，負責民辦教育的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、設置審批、宏觀管理、業(yè)務指導、質量監(jiān)管，健全辦學許可證制度和年檢制度，加強審計監(jiān)督，嚴格民辦學校的財產監(jiān)督和管理。如學校設立的審批，申請設立學校的當事人只向教育行政部門提出申請，由教育行政部門統(tǒng)一受理和協(xié)調有關民辦學校設立的審批、審核、備案、登記工作。

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Government Legislation on Private Education，Monitoring and Service Functions

——the Importance of Private Schools Rely on Risk Prevention

DU Ji-jun，ZHAO Yu-ping

（Hunan Normal University，Changsha 410006，China）

Abstract：The survival risk of private education come from policy、government、 internal management、 the social environment and so on.Outernal environment is the soil of development of private education.So in the process of perfecting the system of avoiding the risk of private education，the governmet should strengthen legislating 、monitoring 、and serving in order to provide an good outernal environment for the development of private education.

Key words：risk prevention；private education；legislation；monitoring of government[責任編輯 陳鶴]