共和國糧食收購政策的演變及其啟示

摘要：共和國糧食收購政策的演變先后經歷了糧食自由貿易、糧食計劃收購、糧食收購“雙軌制”、糧食收購市場化四個階段。它的主旨是確保國家糧食安全，關鍵是把握處理國家和農民的關系，規律是逐漸發揮價值規律在糧食流通中的作用。

關鍵詞：糧食收購政策；國家糧食安全；商品

中圖分類號：F323.7 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０012－03

1949年新中國成立以來，面對長期嚴峻的糧食局勢，黨和政府積極采取措施，恢復和發展糧食生產，不斷調整糧食收購政策，為改善糧食狀況譜寫了光輝的新篇章。本文就共和國糧食收購政策的演變史作出初步研究，以求找尋出其發展規律。

一、1949—1953：糧食自由貿易

共和國成立初期的經濟，屬于新民主主義經濟。根據共同綱領確定的“以公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流的政策，達到發展生產、繁榮經濟之目的”的經濟建設方針，結合國營經濟、合作社經濟、私人資本主義經濟、個體經濟、國家資本主義經濟等多種經濟成分并存的現實，當時糧食市場實行的是自由貿易。其特點是，農民生產的糧食在向國家繳足公糧、留足口糧和其他用糧之后，多余的糧食由農民自己到糧食市場上去自由買賣；國營糧食公司、供銷合作社、私營糧商在市場上都可以自由采購和銷售。

在自由貿易階段，各經濟成分在糧食收購中的作用是和當時的國民經濟形勢密切相關的。進入1949年以后，物價飛漲的局面進一步加劇。4月、6至7月、11月及次年2月，社會上先后掀起四次物價大漲風，幾乎每次都是糧價上漲牽動其他物價全面上漲。為此，“黨和人民政府采取經濟與政治手段相結合的方式，一方面通過各種渠道，掌握主要商品的貨源；另一方面，選擇有利時機和市場，集中全國經濟力量，敞開拋售，給投機資本以殲滅性打擊。同時，在市場有利時，不失時機購進，積蓄力量，準備下一回合的較量。”①經過斗爭，國營經濟不但壯大了實力，而且還取得了糧食等主要商品市場的領導權，在自由貿易中開始發揮主導作用，自抗日戰爭以來持續12年之久的通貨膨脹局面宣告終結。1950年3月中旬以后，各地市場糧價開始不斷下降。

經過“三反”、“五反”運動，不少地方出現盲目排擠私營糧商合法經營的現象。針對這種現象，1952年11月12日，中共中央在《關于調整商業的指示》中提出對公私商業進行調整，保持私營商業的當前營業額并使其不再下滑，以避免店員過多地失業或使失業店員能夠轉業。該指示調動了私營商業經營的積極性，使他們積極參與到糧食市場的自由貿易中。建國以來，國家“以征為主、以市場收購為輔”掌控糧食的政策受到嚴峻挑戰。如1952年7月1日到1953年6月30日的糧食年度內，國家共收入糧食547億斤，共支出587億斤，赤字為40億斤，糧食供銷形勢相當嚴峻。而在該年度內，全國上市糧食348億斤，國營糧食公司和供銷合作社收購69.9%，私營商業收購高達30.1%，使國家通過市場收購平衡糧食供需的計劃幾乎落空。進入1953—1954年的糧食年度內，據估算國家需要掌握糧食700億斤，除公糧可以拿到275億斤外，還需要收購431億斤，靠市場收購這么多糧食是根本不可能的。這就使得黨和政府必須采用新的收購辦法和新的糧食供應辦法，因此，統購統銷的糧食政策就應運而生了。②

二、1953—1985：糧食計劃收購

適應國家大規模經濟建設的需要，1953年10月16日，中共中央作出《關于糧食統購統銷的決議》。同年11月23日，政務院第194次政務會議通過《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的命令》。這兩份文件的出臺，標志著共和國糧食統購統銷體制的開始正式確立。統購統銷被稱為繼穩定物價、統一全國財經工作之后的第二次大戰役，從1953年開始實行，“到1985年改行糧棉合同定購制度為止，這個在特定條件下開始實行的農產品統購制度，持續時間長達32年之久。”①期間，統購統銷政策在保持基本制度不變的情況下，又根據糧食供需形勢的變化不斷調整其具體內容。比如，1955年以后曾實行糧食定產、定購、定銷的“三定”辦法；1960年以后實行“超購加價”的辦法；1961年以后實行售糧獎售工業品制度；1979年以后不斷核減統購指標。

統購統銷政策，包括計劃收購、計劃供應、由國家嚴格控制糧食市場和中央對糧食實行統一管理四個相互關聯、相互依存的內容。按照《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的命令》，計劃收購的基本含義是：“生產糧食的農民應按國家規定的收購糧種、收購價格和計劃收購的分配數字將余糧售給國家。”至于糧種和價格，依據《關于糧食統購統銷的決議》，均由中央統一規定，統購價格大體維持在當時城市出售價格的基礎上，以不賠不賺為原則。在繳納公糧和計劃收購糧之后的余糧，農民可以自由存儲和自由使用，也可以繼續售給國家糧食部門或合作社，或在國家設立的糧食市場進行交易，允許在農村間進行少量的互通有無的交易。

統購統銷的實行，是我國成功開展大規模經濟建設的決定性步驟，使新中國實現了“糧食定、天下定”的目標。如果不實行統購統銷的政策，正如中共中央在《關于糧食統購統銷的決議》中指出的那樣：“將不可避免地出現一個嚴重的供銷脫節的混亂局面，以至牽動全面的物價波動，影響整個的國家建設計劃”。但是，它的長期機械實行也帶來了沉重的歷史教訓，不僅限制了價值規律在農業生產和農產品經營中發揮作用，而且嚴重影響了農民生產積極性的發揮，加重了政府的財政負擔。“總之，統購統銷政策的提出，是由當時的具體歷史條件所決定的，因而是必要的和正確的。問題和教訓在于，‘大躍進’和十年動亂的大曲折，人口增長的失控，不僅使我們長期找不到機會來改變這一政策，而且還不得不從購銷兩頭越勒越緊。此外，還因為我們對于什么是符合我國國情的社會主義經濟體制，對于我國現階段社會主義經濟發展的特點沒有弄得很清楚，往往把商品經濟等同于資本主義，把指令性計劃等同于計劃經濟，因而自覺不自覺地把一定歷史條件下實行的統購統銷制度同社會主義制度等同起來。”②改革開放以后，鑒于統購統銷制度已經影響到農村商品生產的發展和經濟效益的提高，1985年中央1號文件宣布用合同定購制度代替統購統銷制度。

三、1985—1998：糧食收購雙軌制

黨的十一屆三中全會以后，我國在農村實行的家庭聯產承包責任制，極大地解放了農村生產力。在糧食生產技術沒有明顯提高的情況下，糧食生產得到空前發展。到1984年，我國糧食產量達到四億零七百萬噸，糧食供求由長期短缺轉為階段性過剩。有鑒于此，1985年初，國家改革農產品統購統銷制度，實行合同定購和市場收購，自此國家進入政府直接控制的市場、自由交換的市場并存的“雙軌制”糧食購銷體制時期。在這種體制下，糧食定購價格和議購價格的并行，實際上將市場機制引入糧食供求的調節，開始打破統購統銷的僵化體制，促進了糧食行業的思想解放，使我國糧食收購政策改革取得重大突破。當然，“雙軌制”糧食購銷體制是一種過渡性制度安排，它為我國糧食流通體制從計劃經濟向市場經濟轉變奠定了基礎。

但是，實行“雙軌制”當年，糧食大幅度減產、市場糧價迅速回升，中央政府意識到糧食安全問題依舊存在，糧食供需矛盾依舊尖銳。1985年底，國家重新賦予合同定購以“國家任務”的性質。1990年，“合同定購”正式被“國家定購”取代。國家不僅大幅度提高糧食合同定購價格，而且還明確要求完成合同定購是農民應盡的義務，對定購糧食實行化肥、柴油和預購定金“三掛鉤”政策。為了保護種糧農民的積極性，確保國家糧食安全，增強宏觀調控能力，國務院還決定建立國家專項糧食儲備制度，成立國家糧食儲備局。同年10月，我國國家級糧食批發市場鄭州糧食批發市場建立。

隨著建立社會主義市場經濟體制的提出，糧食市場化的“一軌制”改革也開始嘗試。1993年2月，國務院在關于加快糧食流通體制改革的通知中認為“糧食價格改革是糧食流通體制改革的核心”，強調“在國家宏觀調控下放開價格”，實行“統一政策、分類指導、逐步推進”的糧食價格改革原則。1994年、1995年糧食產量連續兩年大幅度下降，糧食供求關系再次緊張，糧價持續上升。這次糧價上漲持續長達兩年之久，使得國家放慢已經決定放開的糧食流通體制改革的步伐，為確保市場供應和糧價穩定，以“米袋子”省長負責制取而代之，由省政府負責本轄區內的糧食生產、收購、儲存、市場管理和市場穩定等。1996年以后，糧食產量大幅增加，糧食供求關系再次變化，農民“賣糧難”的問題日益突出。為應對日益過剩的糧食，1998年，國務院在其出臺《關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》（國發[1998]15號）文件中提出，改革的重點是“三項政策，一項改革”，即按保護價敞開收購農民余糧、糧食企業實行順價銷售、糧食收購資金封閉運行三項政策，以及加快國有糧食企業自身改革，其目標是通過市場化改革，減輕財政負擔。這樣，國家糧食收購政策開始進入市場化階段。

四、1998至現在：糧食收購市場化

為確保1998年糧食流通體制改革的成功，國務院分別于當年6月、8月發布了《糧食收購條例》、《糧食購銷違法行為處罰辦法》等。從2000年起，中央決定組建中國儲備糧管理總公司，對中央儲備糧實行垂直管理，增強政府對糧食市場宏觀調控能力。同時，調整保護價收購范圍，北方春小麥、南方早秈稻、江南小麥、長江流域及其以南地區的玉米退出保護價收購范圍，國家采取措施拓寬前述糧食的收購渠道，進一步加強未退出保護價收購范圍地區的市場管理工作。2001年，浙、滬、粵、閩、蘇、京、津、瓊等8個糧食銷售區以及部分產銷平衡區放開糧食市場，一些主產區也放開了部分糧食品種的收購。

2004年5月，《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》明確提出糧食流通體制改革的總體目標是：在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化；建立對種糧農民直接補貼的機制，保護糧食主產區和種糧農民的利益，加強糧食綜合生產能力建設；深化國有糧食購銷企業改革，切實轉換經營機制，發揮國有糧食購銷企業的主渠道作用；加強糧食市場管理，維護糧食正常流通秩序；加強糧食工作省長負責制，建立健全適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食流通體制，確保國家糧食安全。為實現前述目標，深化糧食流通體制改革的基本思路是：放開購銷市場，直接補貼糧農，轉換企業機制，維護市場秩序，加強宏觀調控。

此外，從2004年起，國家在全國范圍內逐漸取消農業稅和各種收費，結束了農民種田交稅的歷史，逐漸建立種糧農民補貼制度①和主產區利益補償機制，還對小麥、稻谷等重點糧食品種實行最低收購價和臨時收儲政策。2005年以來，國家連年提高糧食最低收購價格，小麥、稻谷最低收購價提高了25%—40%，糧食產量連續7年增產，2010年達到54 641萬億斤。②

五、糧食收購政策演變的若干啟示

自建國以來，共和國糧食收購政策的演變先后經歷了自由貿易、統購統銷、“雙軌制”、市場化四個階段，為進一步改革提供了許多寶貴的經驗和啟示。具體來說，主要有：

第一，共和國糧食收購政策演變的主旨是確保國家糧食安全。我國有近14億人口，吃飯問題始終是個大問題。因此，糧食問題不僅是一個經濟問題，也是一個政治問題，它直接關系到國家的長治久安。在糧食產需和糧食供求沒有得到根本解決的情況下，糧食安全問題始終關系著國計民生的命脈。糧食一旦出了問題，整個國民經濟就會出現動蕩，進而人民政權的穩固將會受到影響。馬克思曾精辟地指出：“只有毫無歷史知識的人才不知道：君主們在任何時候都不得不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令。無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已。”③社會主義建設即使在最艱難的時期，人民政權始終擁有廣泛的民眾基礎，其深層次原因就在于六十年來的糧食收購政策始終圍繞國家糧食安全問題變化，一直為妥善解決廣大民眾的吃飯問題而努力。

第二，共和國糧食收購政策演變的關鍵是把握處理國家和農民的關系。糧食分配的實質是正確處理國家、集體和個人的關系，其中最重要的是處理好國家和農民的關系。長期主管全國經濟工作的陳云把國家與農民的關系列為糧食問題涉及的四種關系的首位。④他曾這樣比喻這種關系：“我現在是挑著一擔‘炸藥’，前面是‘黑色炸藥’，后面是‘黃色炸藥’。如果搞不到糧食，整個市場就要波動；如果采取征購的辦法，農民又可能反對。兩個中間要選擇一個，都是危險家伙。”⑤要處理好國家和農民的關系，關鍵問題是要恰當掌握糧食收購的數量。在確定糧食收購任務時，既要考慮國家的需要，又要考慮農民的承受能力，二者不可偏廢。如果不考慮國家的需要，則國家將可能因沒有必要的糧食儲備而影響社會的穩定，使國家利益最終受損；如果超過農民的承受能力，就會挫傷農民生產的積極性，最終影響糧食生產。改革開放以前，廣大民眾的溫飽問題沒有得到很好的解決，與沒有正確好國家和農民的關系密切相關。正如薄一波在回憶中所提到：“黨的十一屆三中全會后，總結歷史的經驗，并根據條件的變化，將過去的統購改為合同定購，農民的自由大得多了，積極性也調動起來了，全國糧食產量有了較大突破。”⑥進入新世紀以后，黨和國家不斷出臺有利于“三農”問題解決的政策，特別是農業稅的免除，更是大大調動了農民生產的積極性，成為我國糧食產量保持穩產高產重要保證因素。

第三，共和國糧食收購政策演變的規律是逐漸發揮價值規律在糧食流通中的作用。糧食流通的首要問題是制定和調整糧食價格，而制定糧食價格的重點是收購價格。這是因為收購價格是糧食從生產領域進入流通領域的最初價格，同糧食生產者的利益休戚相關。從理論上講，在制定糧食收購價格時，應以生產成本為主要依據，使糧食生產者的純收益保持正態增長。改革開放以前，由于糧食收購價格嚴重背離了價值規律，盡管國家有過價格調整，但農民生產糧食的積極性長期沒有調動起來，糧食生產一直徘徊在較低水平。黨的十一屆三中全會以后，國家在改革農村經濟體制的同時，不斷提高糧食收購價格，重視價值規律在糧食市場上作用的發揮，較好地解決了近14億人口的溫飽問題。因此，在糧食收購政策制定過程中，要注意處理好糧食自身的價格、價值和供求之間的關系，按照社會主義市場經濟體制的建設要求，在糧食流通中，讓價值規律更好地發揮作用，從而使糧食價格調整的更加合理。