基層群眾性自治組織法律特性簡論

摘要：基層群眾性自治組織是我國基層民主制度的重要組成部分，自治性、群眾性、民主性、法定性、自律性和基層性，是其性質在法律上固有的特征表現。其中，自治是其最根本的法律屬性，是法治下的自我治理；民主則是自治的核心意旨和價值追求。基層群眾性自治組織的這些特性，使其在性質上和工作方式上區別于國家政權機關和其他群眾組織，彰顯了其獨立自主的法律地位。

關鍵詞：基層群眾性自治組織；性質特征；工作方式

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０316－02

基層群眾性自治組織包括在城市設立的居民委員會和在農村設立的村民委員會，它們是我國基層民主制度的重要組成部分。根據憲法和法律，基層群眾性自治組織具有與國家機關和其他社會組織不同的特性，這些特性彰顯了它們獨立的法律地位和在民主政治建設中特有的憲政價值。

一、基層群眾性自治組織的性質特征

1．自治性。“自治”是其最根本的法律屬性，即自己的事自己管，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和強制，除非法律有特別規定。這正是《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》第1條關于“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”、“由村民群眾依法辦理自己的事情”的立法宗旨的基本含義；同時，關于三個“自我”即“自我管理、自我教育和自我服務”的規定，更是醒目地闡釋了“自治”的內涵構成。在基層群眾性自治制度中，居民、村民是自治的主體，居民委員會、村民委員會則是自治的組織形式。以村民自治為例，所謂“自治”就意味著——“村里的官村民自己選、村里的事村民自己定、村里的財村民自己理，總之，根據法律獨立自主地治村。”[1]255可見，“自治”在根本上表明基層群眾性自治組織既不是各級政府的工作部門或派出機構，也不是其他任何社會團體的具體分支，而是依法具有獨立自主的法律地位，實行自我管理、自我教育和自我服務的組織體。

2．群眾性。憲法和法律在定義基層群眾性自治組織時直接使用了“群眾性”的表述，而居住在一定區域范圍內的城市居民和農村村民就是此處所說“群眾”的包含范圍，從某種意義上說，這可以理解為是包括了社會的全體公民。因此，群眾性亦可理解為社會性，群眾自治也就是社會自治。但此種群眾自治并不是社會自治的全部，只是社會自治的一個方面和一個重要組成部分，同時，它也不是從社會直接發展而來，它的性質、組織樣式和制度形態都是由國家以法律形式加以設計和確定。因此，在我國，基層群眾自治從根本上說是國家政權建設和制度設計的產物，與國家政權有著深刻的內在聯系，即“指導與協助”的關系，而不是領導與被領導的關系。因而，“群眾性”同時也意味著基層群眾性自治組織被排除于政權體系之外。

3．民主性。實行民主而排斥獨斷專行，應當是自治性和群眾性的另一種解讀。自治的根本，是“大家的事大家辦”，這是自治的內容和核心意旨。但是，大家該怎么辦，即通過什么形式或者體制將該內容和意旨落到實處并加以保障，則是自治正當存在和有效運行的關鍵——是個人或少數人自己辦，還是在內部由大家共同參與、民主運作？如果說“三個自我”即“自我管理、自我教育和自我服務”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家辦”的法律確認，那么，在基層群眾性自治組織內實行“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的民主運行機制，就是“保證人民群眾直接行使民主權利”、實現人民當家作主的法律表達。此種民主運行機制，貫徹少數服從多數的組織與活動原則。在中國基層群眾自治中，民主與自治，已經成為國家基層制度建設中既相互聯系又相互區別的兩大基本理念，沒有無民主的自治，也沒有無自治的民主，二者互為表里而不可分離。離開“四個民主”講“三個自我”，基層群眾自治就會變成偏離法治軌道的“少數人的自治”，并從根本上脫離甚至否認黨的領導和人民當家做主；而離開“三個自我”講“四個民主”，基層群眾自治又會成為 “虛幻的自治”，因為這脫離了客觀實際，也違背了人民群眾的根本意愿。基層群眾性自治組織作為我國城鄉基層民主的一個非常重要的組成和表現，已成為“當代中國最直接、最廣泛的民主實踐”[2]。

4．法定性。民主與法制關系密切，缺乏法制保障的民主終將歸于虛無。基層群眾性自治組織的性質、基本任務、組織樣式、制度形態都是由法而定，其開展活動也必須依法而行。質言之，居民（村民）自治是遵守與執行國家法律的自治，是在法律范圍內進行的自治，是依法進行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必須體現和反映法定內容、具備和符合法定條件、遵循和執行法定程序。因此，基層群眾性自治組織不僅是一個自治的組織、群眾的組織、民主的組織，還是一個“法制的組織”。[3]10國家法律是自治的首要前提條件，而根據法律進行自治則是對自治的必然要求。自治，始終是法定的自治，而法定性也同時決定了自治的有限性。

5．自律性。基層群眾性自治組織要遵守法律，也要實現自律。但是，法律終究是具有外部強制特性的他律規則，在面對具體繁雜的自治內部事務和千變萬化的客觀情況時，尤其是在處理利益關系、解決利益沖突時，法律裁斷的效果未必會比依據自治組織依法自主訂立的村規民約等自律規則作出的裁斷更柔性、更和諧，在“定紛止爭”層面上，法律更適于作為最后的手段與機制發揮作用。國家法律賦予居民（村民）委員會以自治性為其首要特性時，就確定了它們同時具有獨立自主性。“三個自我”的最終實現，除了須以法律為保障外，在操作層面，更主要地是依循自治主體通過一定程序頒行的體現居民共同意志的自治章程、居民公約或村規民約。自治章程的施行，既是自治組織獨立性存在和自主性活動的表現，也是法治氛圍下對自身的自我約束。自律性，是基層群眾性自治組織一個不可缺少的特性。

6．基層性。按照《現代漢語詞典》的解釋，“基層”是指各種組織中最低的一層，與群眾的聯系最直接。那么，基層群眾性自治組織就應當是與居民（村民）關系最直接、最緊密，最能體現他們共同利益和要求的，實行自我管理、自我教育、自我服務即群眾自治的基層組織。我國法律規定，根據居民（村民）居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會管理的原則來設立基層群眾性自治組織。從組織上看，無論是居民委員會還是村民委員會，都只存在于居住地區范圍的基層社區，它們沒有上級組織，也沒有地區性的、全國性的統一組織，每一個居民委員會和村民委員會都是一個各自獨立的、相互間沒有從屬關系的組織體，而從它們從事的工作即自治內容來看，也都是居民居住范圍內社區的公共事務和公益事業，不涉及其他地區。基層性，是該組織的又一個明顯的性質特征。基層群眾自治，說到底，就是指城市社區居民自治和農村村民自治。

二、基層群眾性自治組織與國家機關、其他組織的區別

憲法和法律賦予基層群眾性自治組織特有的性質特征，使其與國家政權機關和其他群眾組織區別開來。

1．根據憲法規定，在我國，國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關、軍事領導機關共同構成了國家政權機關體系，民族自治地方建立的行使自治權的自治機關，也是國家政權機關的有機組成部分。居民委員會、村民委員會不是國家政權機關的任何一種，也不是國家政權機關的派出機關或內設機構。這就意味著，基層群眾性自治組織本身并不具有國家公共機關的性質和地位，不具有國家公權的權能，現實生活中居民委員會、村民委員會對某些違法行為行使行政罰款權，只是根據客觀情況和實際需要由法律或行政機關進行特別授權或委托的結果，并不是它們與生俱來的固有權力。

2．基層群眾性自治組織是代表本居住區域的居民依法行使自治權利的基層組織，而國家政權機關則是代表國家行使公共權力的暴力機器，盡管二者的權利或權力都來源于憲法和法律的授權，但各自的權能屬性有著根本區別；基層群眾性自治組織各自獨立，相互平行，沒有上、下級的組織系統和縱向指揮機制，而國家機關則有一套嚴密而系統的組織體系，上、下級之間存在著領導與被領導的關系或者是監督與被監督的關系。

3．我國可以合法從事社會活動的群眾組織，除基層群眾性自治組織外還有許多，如共青團、婦聯、青聯、殘聯、工商聯、總工會等，但基層群眾性自治組織無論是在設立、任務，還是在主體范圍、服務對象及發揮作用等方面，都與這些群眾組織有著明顯的不同。

三、基層群眾性自治組織特有的工作方式

基層群眾性自治組織的性質特征決定了其工作方式有著自己的特點。

1．基于居民委員會和村民委員會在性質上不屬于國家政權機構范疇，其活動是法律規定的群眾性自治活動，因而不具有國家強制效力，不能以行政管理方式即命令與服從的方式決定、處理和解決問題。《居民委員會組織法》規定：“居民委員會決定問題，采取少數服從多數的原則。”“居民委員會進行工作，應當采取民主的方法，不得強迫命令。”《村民委員會組織法》第29條規定：“村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。”因此，貫徹少數服從多數的原則和采用民主的方法是居民委員會和村民委員會進行工作的總體特點。即使是居民委員會、村民委員會下設的人民調解組織，根據法律規定，其調解協議也是不具有強制執行的法律約束力的，如果當事人雙方或一方反悔，應當通過訴訟或其他法律程序解決。

其次，居民委員會和村民委員會開展工作，應當立足于居民（村民）民主通過的不與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸的“居民公約”、“自治章程”、“村規民約”，這些“公約” 、“章程”、“村規”，體現的是居民（村民）的共同意志，反映了居民（村民）的共同利益和要求，是基層群眾性自治組織開展工作的基本依據。這就意味著，基層群眾性自治組織在工作中，必須尊重居民（村民）依據民主原則和方式共同達成的協議，依靠群眾自覺，采取說服、教育的方式進行，而不得強迫命令。

參考文獻：

[1] 劉茂林．中國憲法[M]．北京：中國政法大學出版社，2002．

[2] 國務院新聞辦公室．《中國的民主政治建設》白皮書，2005．

[3] 辛秋水．中國村民自治[M]．合肥：黃山書社，1999．