促進哈爾濱市縣域經濟發展的公共政策研究

（哈爾濱商業大學，哈爾濱150028）

摘要：哈爾濱市政府在2009年提出了“北躍、南拓、中興、強縣”的發展戰略，發展縣域經濟作為“強縣”戰略的重要組成部分，其地位顯得越發重要。從公共政策學的視角出發，對哈爾濱市縣域經濟發展的現狀進行了分析，認為當前縣域經濟發展中存在的問題主要有：產業結構不合理；經濟總量太小；縣域工業整體實力不強，產業集群規模小；第三產業發展緩慢，對經濟的拉動作用不夠明顯等。基于以上分析，從促進三大產業的協調發展、選擇并培育合適的主導產業、優化發展環境等方面提出了對策建議。

關鍵詞：縣域經濟；產業集群；公共政策

中圖分類號：F207 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０１１）23－０052－03

哈爾濱市的縣域人口占全市的64.25%，縣域生產總值占全市的46.03%，縣域經濟在全市經濟社會發展全局中具有舉足輕重的地位。當前，哈爾濱的發展戰略是“北躍、南拓、中興、強縣”。其中 “強縣”的目標是：2010—2015年，哈爾濱市農民人均純收入年均增長12%以上。到2015年，縣域城鎮化水平達到40%以上，提高5個百分點。

一、哈爾濱市縣域經濟三次產業發展現狀

（一）哈爾濱市縣域經濟第一產業發展現狀

1.農業產值和農民收入情況

近年來，哈爾濱市縣域內農業產值總體上看穩步提高，農業經濟總量呈持續增長態勢。2008年農業總產值為4 286 848萬元，增速為7.3%；2009年農業總產值為4 588 523萬元，增速為5.3%。農民人均純收入水平是衡量縣域經濟發展水平的重要標志。從圖1可以看出，哈爾濱市縣域內農民人均純收入水平呈平穩上升趨勢，從2003年的2 943.2元，上升到2009年的6 775.5元，六年間增長3 832.3元，增長130.21%，平均每年增長約為21.7%。

近些年來，哈爾濱市縣域農業結構的發展一直比較平穩。哈爾濱市縣域農業五部門中，種植業和牧業是兩個具有絕對優勢的部門，2009年二者分別占第一產業總產值的54.0%和38.5%，合計占到農業總產值的92.5%以上，遠遠高于其他三個部門?？梢?，哈爾濱市縣域第一產業是以種植業和牧業這兩項傳統產業為主，林業、漁業和農林漁牧服務業所占的比重較小，三者的貢獻也相對較小。

（二）哈爾濱市縣域經濟第二產業發展現狀

據統計，2009年我國工業產值在國民經濟中所占比重為42.9%，居三次產業產值的首位。

我國經濟快速發展，綜合國力不斷提升，與工業實力強大有著密切的關系。然而，2009年哈爾濱市縣域工業總產值在國民經濟總值中所占的比重僅為28.23%，遠遠低于全國平均水平。

哈爾濱市縣域內工業企業類型較多，涉及領域主要包括建材、采掘、電力、食品加工、制造等行業。據統計，2009年哈爾濱市縣域內規模以上工業企業共有400家，產值為2 545.6萬元。截至2008年末，哈爾濱市縣域內第二產業實現產值為2 350 455萬元，比上年增加約13.15%。從2006年到2008年，各縣第二產業產值一直保持著增長的勢頭（見圖2），但是，第二產業產值在國民生產總值中所占的比重偏低，而且幾年間第二產業所占的比重不但沒有上升，反而出現了小幅下滑，說明各縣工業基礎薄弱，工業實力不強，工業還需大力發展。

（三）哈爾濱市縣域經濟第三產業發展現狀

第一，服務業。哈爾濱市縣域內的服務業經營具有悠久的歷史，從傳統的批發零售、餐飲住宿業到現代的旅游、金融保險、信息服務等都有著不同程度的發展。近幾年哈爾濱市轄各縣服務業產業得到了快速發展，對經濟的貢獻明顯增強。第二，金融業?？h域經濟的發展，離不開現代金融的支持，縣域內金融資源配置在結構和數量上的變動，將影響縣域經濟增長的質和量?？h域經濟離開了金融的支持，就如同無源之水，無本之木。因此縣域經濟的大發展，必須首先在金融支持上實現突破。2008年，各縣金融業保持了穩定發展，各項指標增速基本與上年持平。年末全縣金融機構各項存款余額為4 084 434萬元，同比增長22.93%。第三，保險業。2008年各縣保險業也保持了較快發展，年末實現各類保險業務收入100 136萬元，同比增長55.67%，說明人們的保險意識不斷加強，生活水平有了大幅提高。

二、哈爾濱市縣域經濟發展存在的問題

第一，地區經濟發展不平衡。2009年，哈爾濱市轄各縣中，國民經濟生產總值最高的是雙城市，達到2 264 174萬元，占各縣總和的24.8%，是生產總值最低的方正縣的8.07倍。農民純收入最高的是尚志市，8 622元，是純收入最低延壽縣的1.46倍。而2008年，生產總值最高的縣是最低縣的8.42倍，農民純收入最高縣是最低縣的1.56倍。

第二，產業結構不合理。2009年我市縣域內GDP總和中，三次產業結構為24.7：25.2：30.8，呈現“三、二、一”的格局。盡管第三產業產值已經超過了第一、第二產業，比重雖然相對最高，但由于起步較晚、再加上規模較小，還不足以支撐縣域經濟的發展。在多數縣，傳統農業仍占主導地位，絕大部分縣域經濟還是靠大農業來帶動，面臨著許多壓力與挑戰?？h域工業基礎相對薄弱，仍以傳統工業為主，小企業居多，沒有形成規模效益，與城市工業相對接的渠道也不十分暢通。

第三，產業集群優勢不夠明顯。哈爾濱市縣域經濟的產業集群發展較緩慢。園區對項目的依托作用沒有體現出來，雖然重視招商，但融資環境、服務環境、政策環境不夠寬松，還存在著項目“引不來，落不下”的問題，嚴重影響了縣域經濟的快速發展。尚志經濟開發區自2003年辟建以來，累計創造產值112.77億元，賓西經濟開發區面積僅有60平方公里，2002—2008七年的累積產值僅為94.5億元，方正經濟開發區累積產值為13.5億元，沒有形成產業集群優勢。

三、哈爾濱市縣域經濟發展存在問題的原因分析

首先，政府職能轉變不到位。政府職能在理性定位上存在著“缺位”與“錯位”問題。政府的“缺位”是指政府在某種公共服務上權力有余而能力不足，即政府的公共產品的輸出不足，主要體現在政府真正服務社會的能力缺失。政府角色出現“錯位”現象，是指政府過多地直接介入經濟生活，政企不分，政府兼具裁判員與運動員的雙重功能，包攬企業的管理與運作，而不是為經濟生活保駕護航。個別地方政府官僚主義、本位主義仍然存在，公仆意識、服務意識淡薄，收費項目多，審批程序復雜，管理有余服務不足，制約了縣域經濟的發展。

其次，市場經濟體制發育不健全。哈爾濱市縣域是典型的農業地區，農業人口占到了全縣人口總數的74%，自給自足的自然經濟和半自然經濟在廣大農村仍然占據主導地位。只有在部分初步建立了自己特色產業的鄉鎮，人們才開始按照市場規律組織和計劃生產。各縣從業人口中僅有不到26%的人從事交通運輸、商飲服務及其它第三產業。此外，計劃經濟體制的殘余影響也極其嚴重，使經濟的發展僵化、缺乏活力。可以說，各縣市場經濟的發展還任重道遠。市場制約問題已經成為影響哈爾濱市縣域經濟發展的關鍵癥結，解決這一問題是促進縣域經濟發展的根本性措施。

最后，財政收入水平低。哈爾濱市轄各縣政府財政收入及農民收入水平偏低，2008年各縣平均實現一般預算收入18.42億元，而同時期全國百強縣平均實現一般預算收入19.89億元。城鎮居民人均可支配收入14 589元，而百強縣的人均可支配收入是17 900元。農民人均純收入是5 961元，而全國百強縣的農民人均純收入是8 470元，僅是后者的70%，與百強縣差距較大。陷入了一種“收入水平低-發展緩慢”的惡性循環。

四、促進哈爾濱市縣域經濟發展的公共政策

（一）具有地域特色的產業政策，堅持“三化”互動的協調發展方向。就是以工業化為主導，農業現代化為基礎，城鎮化為支撐，這是加快哈市縣域經濟發展必須堅持的根本方向。

首先，積極發展特色農業。在激烈的市場競爭面前，一定要找準自身優勢，形成特色農業產業，才能獲得發展贏得市場。哈爾濱市縣域內己有一些特色產品，但品牌的競爭力不強，一方面要進一步推廣己確立的，有良好發展前景的產業。例如，巴彥縣擁有老蕨菜、刺嫩芽、等天然食用菌多達40多種，黃芩、柴胡等野生藥材120多種。而賓縣則以大豆、玉米、 “三莓”等農產品加工為重點。這些具有特色品牌的農業產品，在市場具有很強的競爭力。

其次，重點培育縣域工業。第一，加快產業園區建設步伐。目前，工業集中區已經成為縣域經濟發展的最大增長點。工業集中區總體上要突出工業化，突出發展現代制造業，具體發展的重點和模式根據區位功能和區情條件來確定，重在突出自身特色。第二，培養主導性骨干企業。哈爾濱市各縣現總共有規模以上工業企業44家，分別從事采掘、發電和食品加工業。這些企業的發展都很好地利用了當地的資源優勢，并形成了自己的特色。當地政府應該在政策上給予適當優惠，鼓勵企業做強做大。第三，積極扶持中小企業。一要多方面收集中小企業所需要的市場信息、生產信息等各方面的信息，使其在發展過程中少走彎路，降低風險。二是要其提供企業管理、營銷戰略、財會和法律等方面知識的培訓。三是為企業與各類科研機構牽線搭橋，不斷提升產品的科技含量。

最后， 加快發展現代服務業。第一，發展特色旅游業。哈爾濱市具有得天獨厚的旅游資源。其中既包括“紅色旅游”的雙城“四野”指揮部遺址，還包括“亞洲第一雪場”的尚志亞布力滑雪場，此外，巴彥、依蘭等地的自然資源也是別具特色。各縣可以依托這些豐富的旅游資源，發展旅游產業，帶動經濟增長。第二，突出現代商貿物流業。各縣應依托其特有的區位和交通優勢，大力發展現代物流業作，以降低全社會物流成本，提升企業的市場競爭力。首先，要加大交通運輸業投入力度，建立合理、發達的交通體系，為經濟的發展開辟廣闊空間。其次，要大力吸引各類商業資本，以有效帶動區域經濟的發展，增加地方財政的稅收和社會就業崗位。最后，還要積極培育和引進物流企專業的企業，鼓勵工商業企業將原材料采購、運輸、倉儲等物流業務與主業分離，促進物流業的規?；l展。

（二）實施積極的財政政策

首先，加大財政政策對公共基礎設施的投入力度。在現階段推進“強縣”的戰略中，要加大對農村區域性的基礎設施和公共服務設施項目的建設力度。這類項目要覆蓋鄉鎮和有一定規模的中心村，與城市基礎設施共同構成比較完整的國家基礎設施和公共服務設施網絡。主要包括縣域新農村建設布局規劃、人畜安全飲水、農村污染治理、農村垃圾收集與處理設施、教育醫療衛生設施等。其次，向不發達縣域傾斜財政轉移支付力度。針對縣域經濟發展極不平衡的問題，要實施非均衡協調發展戰略，在促進發達縣市增強創新優勢的同時，加大對欠發達縣扶持的力度，促其跨越式發展。可以考慮成立欠發達縣經濟發展專項基金，對符合鼓勵發展要求的項目給予貸款貼息。同時，對國家和省里一些支持經濟發展的基金的使用、對基礎設施和社會事業發展項目等要更多地向欠發達縣傾斜。建議以全市人均地方財政收入為基本衡量尺度，欠發達程度越大，對其轉移支付的力度就要越大，以盡快增強欠發達縣的造血功能。最后，稅收優惠政策。對各縣的高新技術企業、新能源企業、具有一定帶動作用的龍頭骨干企業以及能夠解決富余勞動力的企業在稅收方面給予優惠，使其能夠將資金投入到再生產。

（三）實施寬松的金融政策

首先，保障金融企業對縣域經濟的金融支持。政策性金融是指以國家信用為基礎，以國家限定的經營對象為主要對象，為國家特定的經濟和社會發展政策進行資金通融的金融。要發展縣域經濟，除了要保障政策性金融外，還要鼓勵各商業銀行和廣大農村信用社積極向省、市爭取信貸審批權限，擴大對縣域經濟的信貸投放量，支持金融機構在縣（市、區）發展分支機構，以此來保障縣域經濟發展的資金需求。

其次，完善擔保體系。鼓勵縣（市、區）政府、企業和民間經濟組織按市場運行機制建立擔保機構，鼓勵縣（市、區）采取措施，引進有實力的擔保公司地設立分支機構。加快建立縣域中小企業信用擔保機構，要采取政策性、商業性的多種擔保方式，大力推進產品配套企業間的信用擔保。

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