加強政府環境績效審計的思考

摘 要：近年來，審計署組織了諸如青藏鐵路、“三河三湖”、長江上游水污染防治、節能減排、黃河流域水污染防治等一系列環境審計項目，并對環境績效審計進行了一系列的嘗試，但目前中國政府環境績效審計發展過程中還存在諸多制約因素，擬通過探討政府環境績效審計過程中存在的問題和困難，有針對性的提出加強中國政府環境績效審計的建議。

關鍵詞：環境績效審計；評價標準；建議

中圖分類號：F239 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）36-0079-02

一、環境績效審計現狀

隨著中國對環境保護的不斷重視，用于環境保護方面的資金逐年增加，2001—2008年中國環境污染治理投資總額分別為1 106.6億元、1 367.2億元、1 627.7億元、1 909.8億元、2 388億元、2 566億元、3 387.28億元和4 490.3億元，環境污染治理投資占當年GDP的比重逐年上升，從2001年的1.01％增長到了2008年的1.49％。審計署近年來組織了較多的環境審計項目，如青藏鐵路、天然林資源保護工程、退耕還林試點工程、“三河三湖”、長江上游水污染防治、節能減排、黃河流域水污染防治等一系列環境審計項目，環境審計在監督、評價政府和企事業單位的環境管理系統以及在經濟活動中產生的環境問題和環境責任方面取得了一定的成效，有效地保護了當地的生態平衡，取得了良好的成效。近年來，審計署也探索性的進行了環境績效審計的實踐，如對“三河三湖”項目實施了環境績效審計，并取得了一定成果。目前，中國的環境審計項目大多還局限于財務審計和合規性審計，績效審計相對較少，在環境績效審計方面也還存在一定困難和問題。

二、環境效益審計中存在的困難及問題

1.環境績效審計對象的效益具有滯后性。環境保護是一項長期工程，環境質量的改善也需要一個長期的過程，因此，政府環境審計的許多項目的效益表現為間接的效益性和滯后性，如天然林資源保護工程項目，不能僅憑山上樹木增加了，森林覆蓋率提高了，就可以評價項目的效益，項目可能涉及環境質量的改善、空氣質量的改善、水質的提高等多個方面，僅憑幾個指標無法對項目效益進行全面客觀評價；水污染防治項目，也不可能通過水質指標提高了，也需要對水中魚類數量、水中植物種類的變化對項目效益進行全面評價。而這些效益效果短時間內是無法體現出來的，有些項目的效益可能需要幾年或十幾年才能體現出來，審計人員對項目的效益難以評價。同時，這些效益很難獲取審計證據，特別是量化證據，而發表審計意見也比財務審計難度更大。

2.效益評價標準難以統一制定。環境績效審計涉及環境保護的大氣、水、土壤等各個方面，每個方面又涉及很多內容，涉及到的評價標準有水環境保護標準、大氣環境保護標準、土壤環境保護標準、環境噪聲標準、固體廢物與化學品環境污染控制標準、核輻射與電磁輻射環境保護標準、生態環境保護標準等，僅以水環境保護標準為例，就有地面水環境質量標準、海水水質標準、地下水質量標準、漁業水質標準、農田灌溉水質標準等，各種環境保護標準眾多且專業性強，需要審計人員根據不同的審計項目按照一定標準，找出影響效益的各種因素進行分析評價，本身難度較大；同時，中國環境保護發展相對較晚，部分執行標準尚未形成完整的環境保護標準，使得審計人員在開展工作的時候，有時無法根據現有準則作出準確的決斷。因此，在審計工作中無法向財政（財務）收支、專項資金審計評價一樣，制定統一執行標準。

3.效益評價對象和范圍較為復雜。影響環境績效審計的因素多種多樣，環境績效審計是一種具有很強綜合性的審計。政府環境績效審計涉及對國家環境法律、政府環境政策制度和企事業單位的內部環境管理制度的評價，以確定環境法律、法規、政策和制度的科學性和合理性；對政府環境管理專門機構設置和企事業單位內部自設環境管理機構設置的合理性及工作效率的審計，以確定環境管理機構的設置及工作效率；對政府部門制定的環境規劃和企業發展規劃中的環境因素進行績效評價，以確定環境規劃決策的科學性和合理性；對環境項目的經濟型、效率性和效果性進行評價，以確定環境投資項目的績效。因此，環境績效審計的對象和范圍應包括被審計單位的全部環境管理活動，不僅包括環境資金流轉的管理活動，而且包括非環境資金的環境管理活動，較之傳統審計，其判斷環境經濟活動涉及的范圍更廣、不確定性更大，因而審計風險更高。

4.傳統審計方法無法滿足環境效益審計需要。環境審計方法與環境審計質量密切相關，是決定環境審計質量的關鍵。中國的現階段政府環境審計主要是以環境保護專項資金為主線，以財務審計為基礎，檢查環境保護資金的籌集、使用及管理情況，主要運用的還是一般財務收支審計的審計思路和審計方法。而環境績效審計可能更多的是對環境相關指標的評價，需要用到大量的環境業務數據，如水質狀況、空氣質量等，并需要對相關數據的真實性和準確性進行驗證，傳統的審計方法是無法完成的，需要審計人員在實際工作中不斷創新審計方法，已達到提高審計工作效率、降低審計風險的目的。

5.審計人員素質不能適應環境效益審計需要。環境審計涉及環境專業技術知識（如環境經濟學、環境物理學、環境醫學、環境法學、環境管理學等）和一定的相關專業知識（如統計學、工程學、社會學、化學等），具有很強的技術性、專業性和綜合性。環境績效審計要提出建設性報告，其結論要令人信服，必須制定合理標準，多方取證，運用各種技術手段全面審查，從而對審計證據提出了更高的要求。而目前中國大部分政府審計人員的知識結構以財會、審計、法律、財稅、經濟等知識為主，對環境管理的知識與專業技術了解較少，缺乏與環境管理相關的業務經驗以及必要的設備、技術和手段，這在很大程度上制約了環境績效審計的進一步發展。

三、加強環境績效審計的建議

1.適當拓展環境績效審計的范圍。近年來，審計署實施的環境審計項目中，覆蓋面相對較窄，把環境審計項目作為績效審計項目的就更少了，因此，政府審計一方面要拓展環境審計范圍，關注生物多樣性的減少、氣候變化、對自然資源的過量開發、對健康的威脅、對外部安全的威脅、物理環境的退化等問題；另一方面要擴大績效審計的覆蓋面，對環境審計項目多進行績效審計的實踐，積累環境績效審計的經驗。同時，對環境審計時要適當延長審計年度，由于環境項目的效益具有滯后性，要適當延長審計的時間跨度，并適當采取跟蹤審計的方法。

2.逐步建立適應中國實際的環境績效審計標準體系。雖然環境績效審計涉及的環境標準眾多，環境標準尚不完善，但是部分相似項目的標準是可以借鑒的，如對水環境中地表水環境質量的評價，應該從哪些方面進行評價、選取哪些指標、各種指標所占權重等進行原則性的規定，類似項目實施過程中進行借鑒，并根據項目實際情況進行指標選取和權重調整，以達到提高實際效率和保障審計質量的目的。同時，可以借鑒國外環境績效審計的一些經驗，結合中國的環境效益審計實際，逐步建立環境績效審計評價體系。

3.注重審計方式、方法創新。由于環境績效審計工作起步較晚，可以借鑒的成熟經驗較少，需要突破以往財政（財務）收支以及專項資金審計中固有的思維方法，注重審計方式的創新。在實際項目實施過程中，環境績效審計涉及審計內容多，評價范圍廣，需要多方面審計證據，有些證據可能是被審計單位無法提供或無法通過一個單位能取得，如，環保方面普遍存在違法成本低的問題，對這類問題我們無法從一個單位或一個地區取得數據得出結論，一方面結論可能會有片面性，另一方面被審計單位可能也不會認可，因此，我們可以借助網絡或其他途徑獲取大家公認的數據進行評價。同時，在環境績效審計中，還需要采取結果導向分析和問題導向分析、定性分析與定量分析相結合、調查問卷、詢問座談、延伸跟蹤等審計方法，但這些方法又要與實際項目相結合，需要審計人員在實際工作中不斷探索。

4.采取有效措施降低審計風險。審計質量是審計工作的保障，在環境績效審計中，有效防范審計風險、提高審計項目質量要做到以下幾個方面：一是對信息質量的可靠性進行判斷。對被審計單位提供的審計資料不是“拿來主義”，還需要對信息的真實性、代表性、完整性等方面進行判斷；二是實施必要的質量控制。把握不準的事項不評價、與審計事項無關的不評價，做到問題定性準確、事實清楚；三是聲明相關數據的取得方式和來源。對評價數據的取得方式和來源，要在審計報告中進行聲明，并明確審計機關和資料提供者的責任；四是合理利用專家。審計評價過程和結果可以聘請有關方面的專家進行論證，并充分聽取專家意見；五是充分征求被審計單位的意見。對被審計單位提出的合理意見，審計人員要進行調整和修改。

5.建立一支適應環境績效審計的隊伍。環境績效審計涉及面廣，情況復雜，專業性政策性很強，審計人員必須具有相應的素質，才能適應工作需要。因此，要提高環境績效審計人員素質可以從以下幾個方面完成：一是加大對現有審計人員的培訓力度。針對現有審計人員的知識結構和工作經歷進行相關知識培訓，使審計人員逐步具備環境績效審計需要的相關知識和能力。二是招聘部分相關專業的人才。通過招聘部分相關專業人才，補充和調整現有審計人員結構，為環境績效審計提供人才保障。三是加強環境績效審計力度，使審計人員在學中干、在干中學，不斷積累環境績效審計經驗。

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[責任編輯 陳丹丹]