淺析上海戶籍政策變革

摘 要：2009年2月23日，上海市人民政府公布了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》。這次戶籍制度改革的重點是吸引人才。這個政策的實施將會為企業的發展創造良好的政策環境，特別是在引進人才方面。通過分析戶籍制度變革的原因，發現此次戶籍政策變革中存在的問題，并期盼上海市政府能不斷地完善政策和解決實際中存在的問題。

關鍵詞：戶籍政策；變革；上海

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）36-0250-02

一、上海市戶籍制度變革原因

2009年2月23日，上海市政府發布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，具體的實施細則于2009年6月17日推出，目前該辦法已進入實際操作階段。通過分析上海市戶籍政策變革的具體內容可以發現，戶籍制度改革對于解決當前流動人口所面臨的現實問題具有重要意義，促使上海市戶籍政策變革的主要原因有以下三點：

（一）經濟的高速發展與人才的短缺

從改革開放以來，上海就以其得天獨厚的地理和經濟等眾多優勢快速發展經濟，上海市2007年國民經濟生產總值達12 001.16億元，連續十六年GDP兩位數增長，人均可支配收入達到23 623元，相當于世界中等發達國家水平。國家的規劃目標要把上海建設成為世界的經濟、貿易、金融和航運中心。上海的高速發展帶動了整個長江三角洲，乃至中國經濟的高速發展，而經濟社會領域的改革又必然帶來了戶籍管理制度的改革。

上海目前的各類高端人才、領軍人才、金融和管理人才極度緊缺。上海市政府2009年初的一項調查也顯示：上海科技創新人才和高級經營管理人才僅占總人口0.51%，金融機構就業人口也僅占人口總量的1%，而要作為國際性金融中心必須要有10%以上的人口從事金融產業，因此缺口相當巨大。

上海市需要引進人才，并通過完善人才結構來助推經濟社會更好地發展，為此上海市人民政府印發的關于《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知中就明確提到：“第一條（目的和依據）為了深化本市戶籍管理改革，完善居住證制度，吸引人才來滬，根據有關法律、法規和《上海市居住證暫行規定》，結合本市實際情況，制定本辦法。” 這充分說明上海市政府已認識到了戶籍問題日益成為限制人才來滬發展的壁壘。

（二）城市老齡化問題

上海全市戶籍人口已經連續十五年出現負增長。據上海市人口計生委公布的信息顯示，2007年，上海戶籍人口自然增長率為-0.10‰。面對日益嚴重的老齡化問題，上海市政府不得不考慮逐步放寬戶口政策，特別是讓優秀青年人加入到上海戶籍，其中還有很重要的原因是其能夠為養老金提供部分資金來源。

上海市1999年養老基金第一次出現收支赤字，一方面，由于這種趨勢愈演愈烈，政府財政背上了沉重的負擔；另一方面，由于基金積累主要來自個人賬戶，積累的耗盡意味著職工的個人賬戶只有記賬額度而無資金，實際形成了“空賬”的局面。分析其原因，退休人員急劇增加，在職人員趨于減少已成為造成此種現象的首要因素之一。而要想推動養老基金走出困境除了有效的節支、增資外還應放寬戶籍政策，繼續擴大養老保險覆蓋面。

（三）居住證制度缺乏實效

上海要推動高科技產業和現代服務業的發展需要人才，這促使上海進行戶籍制度變革來增加吸引力。然而從此次變革中卻折射出上海居住證制度的缺陷。按目前的政策，擁有居住證的非上海戶籍的人士退休后，即便在滬工作多年且擁有住房，也必須回戶籍所在地領取醫療保險金和養老保險金。當初交納保險金是按照上海的標準，但享受的卻是戶籍所在地的標準。對于想要留滬的人才而言，戶口除了能帶來現實利益的同時，也給其心理上帶來絕非居住證能夠取代的“安定”的感受。

二、上海市戶籍制度存在的問題

上海市戶籍政策變革引起了社會的廣泛關注，對企業產生極大的影響。此次戶籍政策變革存在著以下幾個方面的問題：

（一）落戶證明問題

落戶證明是申請落戶首先需要解決的一個核心問題。根據上海市政府的關于引進人員落戶何處的相關規定，主要有以下三種情形：（1）申請落戶自購房產；（2）申請落戶在滬直系親屬處；（3）申請落戶單位集體戶口。

上海房價很高，如果只是為了落戶上海選擇自購房產并非明智之選。因為落戶證明是戶籍辦理的必要非充分條件，有了落戶證明不代表就一定能落戶上海，而要落戶上海則必須有落戶證明。此種必要非充分的關系同樣伴隨著其他兩條款的規定，再加之辦理落戶人員并非在滬都有直系親屬和所屬單位并非都有資格申請集體戶口等諸多現實問題，使得落戶證明成為辦理落戶申請過程中一道關鍵門檻。

（二）隨同配偶單位意見問題

對于許多已婚外來人才，配偶隨調又成為另一道關鍵門檻。作者以WT公司的實際情況為例：

黃某為WT公司，某事業部資深經理。其妻子現任某省某廳某科長，具備中級職稱符合上海市相關規定。但是其《引進人才登記表》調出單位意見一欄在未能確定落戶上海的前提下，不能由其妻子所在單位蓋章，否則其工作單位視為其離職，將結束其職業生涯。

對于這種情況，由于上海市的《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知中明確規定“第十三條（總量調控）本市對持證人員申辦常住戶口實行年度總量調控，符合條件的持證人員按規定排隊輪候辦理。超出當年調控人數總額的，依次轉入下一年度辦理。”所以在很大程度上，由于受到總量的限制，黃某不可能得到其妻子是否可以成功隨其調動落戶上海的承諾，于是不能向其妻子所在單位提出調動申請。這就給實際工作帶來了很大的不便。

（三）戶籍政策操作層規則不清晰

在戶籍政策變革的具體內容中，有許多規定并沒有附帶明晰的說明，致使許多企業人力資源相關負責人員在實際操作中并不清楚如何完善申請資料。就戶籍打分制而言，只知道總體上將人才的學歷、職稱等一系列的指標進行打分，總分為120分，達到100分的人員可以提出落戶申請，卻不知道具體評分細節，從而在收集申請資料的時候沒有方向和針對性，資料大同小異，不能突顯申請人員的特點及優勢，影響最終打分。

（四）戶籍政策執行標準不統一

上海市政府出臺政策后，具體執行是由各地區政府職能部門實施的。但是由于各區縣的職能部門缺乏溝通、統一步調，加之各級政府對新政策理解程度的偏差，使得各職能部門在實際執行過程中出現了種種混亂且模糊的感覺。

三、解決對策

上海市戶籍政策變革是一次大膽的嘗試，盡管目前在實際操作中還存在著這樣那樣的問題，但我們不能否認這是一次值得肯定的且積極的探索過程。通過上述分析，應該從以下幾個方面加以改進：

（一）應從完善政策人性化細節入手

上海市戶籍政策變革應該考慮到外來人才申請落戶所遇到的實際問題，進一步完善相關政策，適當降低落戶門檻，放寬重點行業、企業集體戶口的申辦資格，允許其在一定的條件下申辦集體戶口，幫助企業的外來人才解決落戶問題。這樣便可有效緩解落戶難的問題，從而促使政策的有效實施。通過政策細節人性化的提升從而提升政策的執行效力。

（二）應簡化政策方便實施

在作者的實際工作和與眾多企業人力資源相關人員交流的過程中，可以發現絕大多數企業人力資源相關人員對于申辦上海市戶籍感到無從下手，即既不清楚操作流程也不清楚相關政策。當然這與上海市戶籍變革政策剛剛出臺有著密不可分的原因。但是我們也不可回避相關制度在實際操作中標準缺乏統一，流程煩瑣等現實問題。

上海市戶籍政策變革應該本著目標清晰，以引進人才為重點，加大對政策簡化的力度，統一標準，嚴格執行，從而提高工作效率，提升上海市對于人才的吸引力。這是和上海市出臺戶籍政策變革的精神目標相一致的。

（三）政府部門應規范具體實施細節，統一管理

各區政府職能部門是落實上海市戶籍政策變革的主要責任人。由于政策較新，導致理解力的偏差和執行標準的統一。為了保證上海市戶籍變革政策的有效實施以及更好的貫徹和落實政策對于引進優秀人才的精神。

上海市政府應當規范政策的具體實施細節，統一管理，提高戶籍政策的透明度，為申請上海戶籍的外來人才創造一個公平的環境；為企業提高辦事效率，節省相關成本創造一個良好的政策環境。

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[責任編輯 王玉妹]