加快農村水利設施建設刻不容緩

摘 要：長期以來，資金投入不足，工程年久失修，農田水利設施已成為中國基礎設施中明顯短板，成為影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。因此，加快水利改革，加大資金投入，加強農田水利基礎設施建設，勢在必行，刻不容緩。

關鍵詞：農田水利；基礎設施；株洲市

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）36-0043-04

水是生命之源，生產之要，生態之基。興水利，除水害，事關人類生存、經濟發展、社會進步，歷來是治國安邦的大事。現代農業的發展，離不開水利的支撐。今天，中國農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。加快農田水利設施建設，千方百計保護好水資源，是深入貫徹、實踐科學發展觀，促進經濟社會又好又快發展的迫切要求，刻不容緩。

一、目前形勢及現狀

1.人多水少，時空分布不均是中國的基本國情、水情。中國年淡水總量28 300億立方米，占全球水資源總量的6%，在巴西、俄羅斯、美國、加拿大、印尼之后，居世界第六位。但由于人口眾多，人均年水資源只有2 100立方米，僅為世界平均水平的1/4，是世界人均水資源最貧乏的國家之一。從空間上看，北方資源性缺水：長江流域及其以南地區，人口占全國人口的54%，水資源卻占了81%，北方地區人口占46%，水資源只有19%。南方水質性缺水：雖有可資利用的水資源，但這些水資源由于受到各種污染，致使水質惡化不能使用而缺水。上海身處太湖、長江兩大流域下游，水質既受上游水污染影響，又有本地污染的危害，人均可供利用水資源為145立方米，僅有全國平均水平的1/14強。江南水鄉鬧水荒，已不再是一個傳說。西南方工程性缺水：西南地區水資源特別豐富，水資源占全國總量的40%，人均占有量是全國15倍。但因特殊的地理和地質環境存不住水，缺乏水利設施留不住水。在時間分布上，中國位于東亞季風區，是典型的大陸性季風氣候。夏秋時節降水多，易澇。冬春時節降水少，易旱。

湖南省株洲市是長、株、潭城市群中心城市之一，屬于國務院批準的“兩型”社會建設試點城市。地處湖南省中東部，境內河流眾多，水系復雜，屬湘江中下游流域，主要有湘江、洣江、淥江、洮水、攸水等河流，流域內共有5公里以上河流341條。屬亞熱帶季風性濕潤氣候，氣候溫暖，四季分明，雨水充沛，全市多年平均降雨量1 441毫米。境內地表水平均年資源量629億立方米，人均水資源占有量2 410立方米，略高于全國平均水平。但水資源同樣時空分布不均。春夏之交，雨季來臨，洪水滾滾，湘江兩岸“水多”為患，防汛形勢嚴峻。夏末秋初，旱季一到，湘江其及支流幾近枯竭，抗旱形勢逼人。

2.農田水利建設滯后，是農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。中國作為一個人口大國，糧食安全始終是第一位的。我們黨的幾代領導人，都把解決人民群眾的吃飯問題當做頭等大事。毛澤東同志說“吃飯是第一件大事”，鄧小平同志說“不管天下發生什么事，只要人民吃飽肚子，一切都好辦了”。江澤民同志指出“尤其要始終高度重視糧食生產，因為我們有13億人口，如果糧食發生了問題，世界上誰也救不了我們”。胡錦濤同志指出“解決好13億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事”。中國目前有13.4億人口，年糧食生產要達1萬億斤，才能確保國家的糧食安全。進入新世紀以來，從2007年起，中國糧食生產才超過1萬億斤。2010年達10 900億斤。水利是農業的命脈，有關資料顯示：中國70%的糧食來自灌溉農業，一畝水澆地的收益是一畝旱地的2~4倍，水利對糧食生產的貢獻率達40%以上。中國現有耕地18.26億畝，其中9.59億畝是沒有灌溉條件的“望天田”，已建成的8.67億畝灌溉耕地，灌溉水利用率只有46%，其中，1/3的灌溉面積為中低產田，1/3的灌區水的利用率不足35%。1949—1979年，全國共建成大、中、小型水庫（10萬立方米以上）8.6萬座，而1979—2009年，共建成大、中、小型水庫（10萬立方米以上）827座。農田水利設施遠遠滯后于農業發展需要，已是一個不爭的事實。

株洲市農田水利設施建設情況好于全國平均水平。截至2010年，全市共建成大、中、小型水庫898座，庫容量達14.28億立方米。全市有耕地面積305萬畝，有效灌溉面積達220萬畝，灌溉率達72.5%。但全市尚有60萬農村人口存在飲水安全和飲水困難問題，農業季節性缺水幾乎年年發生，一大批中、小型水庫亟待加固除險，大、中型灌區續建配套任重道遠。

3.水旱災害頻發仍是中華民族的心腹大患。當前，全球氣候變暖，極端天氣頻發，洪澇干旱交織威脅已經成為常態。近幾年中國洪澇干旱災害足以說明一切。

2008年冬至2009年春，北方地區大旱。截至2009年2月9日，耕地受災面積2.99億畝，農作物受災1.53億畝，重災4 996萬畝，絕收394萬畝，442萬人，222萬大牲畜發生飲水困難。

2009年夏秋，南方地區遭五十年一遇大旱。10月31日，長沙市湘江流域出現歷史最低水位24.9米。洞庭湖水滿容量為170億立方米，此次干旱時僅有7億立方米。

2009年秋至2010年春，西南五省（區）特大干旱。截至4月初，受災人口6 130萬，2 000萬人和1 000萬大牲畜發生飲水困難。農作物受災面積9 541萬畝，絕收1 672.5萬畝，直接經濟損失236.6億元。

2010年夏，全國28個省（區），七大流域發生洪澇災害，437 條河流發生超警戒洪水。受災人口2.1億，因災死亡1072人，失蹤619人，倒塌房屋110萬間，農作物受災面積1.46億畝，直接經濟損失2096億元。

2011年冬至2011年春，全國由北向南，發生大范圍干旱。山東連續四個月無有效降水，出現秋、冬、春三季連旱。部分地區干旱程度達二百年一遇。有“千湖之省”美譽的湖北，遭遇“極端大旱”，承受著與自身稟賦極不相稱的干旱巨痛。洞庭湖周邊44.94萬人飲水困難。洪澤湖水僅有50厘米深。

聯合國有關部門是這樣描述中國的：“這是世界上自然災害最嚴重的少數幾個國家之一。從有人類記錄以來，旱澇災害，山地災害，海洋災害都在中國發生。”所以說，自然災害過去是，現在是，今后仍然是中華民族的心腹大患。我們應該有比世界上任何一個國家和民族有更多的憂患意識。

4.解決好三農問題已成為全黨的共識。2002年，黨的十六大明確提出要在2020年全面建成小康社會，但在全面小康社會建設進程中，我們發現，三農已經成為全面小康社會建設的瓶頸，三農問題解決不了，全面小康就是一句空話。為此，胡錦濤總書記在2003年初中央農村工作會議上明確指出：“為了實現十六大提出的全面建設小康社會的宏偉目標，必須統籌城鄉社會經濟協調發展，更多的關注農村，關心農民，支持農業。把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力開創農業和農村工作的新局面。”溫家寶總理也提出：要把解決好三農問題作為政府工作的重中之重。黨的十七屆三中全會《決定》指出：“實踐充分證明，只有堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業基礎地位，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持走中國特色農業現代化道路，堅持保障農民物資利益和民主權利，才能不斷解放和發展農村社會生產力，推動農村經濟社會全面發展。”

2004年以來，連續八個中央“一號文件”直指三農，對農村改革發展做出了系統部署，三農政策體系和制度框架已初步形成，廣大農民群眾獲得了更多的政策傾斜和資金扶持。2011年中央“一號文件”，更是新中國成立六十二年以來，中共中央首次系統部署水利改革發展全面工作的決定。從黨和國家事業全局的高度全面部署水利改革發展。2011年7月8日至9日，中央水利工作會議在北京舉行，胡錦濤總書記在會上發表重要講話，表示力爭通過五至十年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后局面。

如果說，農田水利設施建設滯后是因為以前國家太窮，無錢搞建設，歷史欠賬太多的話，那么今天，我們就有足夠多的資金用來農田水利設施的建設和對歷史的“還債”。2010年，中國GDP總量達397 983億元，雄居世界第二，財政總收入83 080億元。截至2011年4月，外匯儲備達3萬億美元。綜合國力的提升，為水利改革發展提供了強大的物質基礎。

二、存在的主要問題

1.二元制經濟結構的后遺癥。長期以來，中國實行的是“城鄉分治，一國兩策”的二元經濟結構政策，大量的人力、物力、資金流向城市。水利設施建設也同樣如此，重城市，輕農村，重市民，輕農民，重大輕小。改革開放后的三十多年來，大約有60%的財政支農資金主要用于城市防洪、大江大河治理和氣象事業發展，直接用于農業生產性支出的僅占40%左右，其中，能夠分給小型農田水利建設和水土保持工作的費用就更加微乎其微。據第二次全國農業普查（2006）數據顯示，全國有70%以上的村莊沒有任何農田水利建設投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%。事實上真正和農民群眾生產、生活休戚相關的是那些小型的坑、塘、庫、壩。株洲市耕地灌溉面積的60%主要靠小型水庫和塘壩蓄水灌溉。這些民生工程，對株洲農業的發展，起到了不可替代的骨干作用。

2.中小水庫少且多病險隱患。中國現有大、中、小型水庫8.6萬座，就全國而言，數量確實不多。這些水利工程多修建于20世紀五六十年代，限于當時的技術水平和經濟條件，人們是手挖肩扛，邊規劃，邊設計，邊施工，許多水庫的建筑質量和標準都不是很高，經過幾十年的運行，由于護養不善，缺乏必要的維護經費，水庫質量每況愈下，老化破損嚴重，出現不同程度的病險隱患。據統計，1954年以來，全國共有3600多座水庫跨掉。截至2009年，全國共有病險水庫3.7萬座，病險率達43.7%。湖南省有中、小水庫13 100多座，病險水庫5 800多座，病險率44.7%。株洲市小型水庫有880座，數量不算少，但其中570座有不同程度的病險隱患，病險率達64.77%，遠遠高出湖南和全國水平。

3.資金投入不足。首先是國家投入少，據統計，中國水利建設基礎投資平均只占GDP的0.435%，2009年投入1 894億元，已經是歷史最高水平，也遠遠低于最佳投資值。其次是集體投入急劇減少。20世紀90年代，國家出臺了兩工（農村義務工、勞動積累工）政策，每個農業勞動力每年要出5~10個左右的農村義務工，10~20個左右的勞動積累工。政府和基層組織據此可組織農民群眾進行大規模的農田水利建設和農村公益性建設，如修路架橋、改善公共設施。2002年，國家把“兩工”作為農民負擔給取消了，由此對農村基礎設施，農田水利建設帶來嚴重影響，姑且以每年在鄉農業勞動力2億人計算，每人每年出20個積累工，每個工價值50元，則每年減少2 000億元農田水利建設投入。最后是民間投入微乎其微。農業是典型的弱質產業，投資周期長，風險大，見效慢。如果沒有特別的政策傾斜和產業扶持，“嫌貧愛富”的資金是很難青睞這塊產業的。今天，社會資本，民間資本的參與農村水利建設還是很不夠的。株洲市“十一五”期間水利發展計劃總投資是42.11億，實際完成19.9億，只完成計劃的47.2%，其主要原因就是資金不能到位，這里有中央、省投資金，也包括縣市自籌資金，很大一部分急需投建項目不能實施。

4.水利設施年久失修，“最后一公里”困難重重。水是一個系統工程，有了水庫、樞紐，沒有渠道是暢通不起來的。由于多年的欠賬和制度缺失，導致許多農田水利設施年久失修。地方政府為政績和效益傾向于興修大工程而忽視溝塘渠堰的建設，村級組織集體行動能力弱化，無法組織農民進行有效維護，農民由于缺乏資金，單家獨戶也無力承擔。正所謂“上級投入少，基層投不起，農民干不了”。水利部2008年對500個水利典型縣調查顯示，“塘壩、小型引水堰閘、揚水站、小型灌渠、排水溝等小型農田水利設施，平均完好率不到50%，許多水庫已成死庫，有的甚至連干渠、支渠都沒有。”湖南1966年建成的韶山灌區，當時能灌溉一百多萬畝。四十多年的老化失修，灌溉面積萎縮了20%，水走一路漏一路。有人形象的表述為“用的是大躍進的水，種的是學大寨的田”。山平塘是山丘區民生水利的最基本元素，村民靠此灌溉、養殖，依賴性很強。株洲市現有山平塘19 000余口，由于資金缺乏，大多數山平塘存在淤積、滲漏，處于不安全狀態。

5.新形勢下，問題突顯。一是“多龍治水”，多部門管理，各自為政。水利部，農業部，財政部，國家發改委，國土資源部等部門都有管理水利項目的職權，造成部分地區重復建設，浪費，資金不能有效整合，投入效益不高。株洲市就有市水利局、建設局、城管局、環保局、衛生局等五個涉水部門，多部門管理的結果是從客觀上說是違背自然規律，從主觀來看，加大了部門間的摩擦，資源浪費，效率低下，弊端多多。二是長效管理機制尚未形成，管建主體不明確，基層水利服務缺失，有的工程甚至處在無人管理、無人維護狀態。人為侵占，破壞水利設施現象屢見不鮮。三是宣傳工作不到位，人們的水患意識、節水意識、水資源保護意識淡薄。浪費、污染甚至破壞水資源的現象時有發生。

三、加強農村水利設施建設的建議

“善治國者，必先除其五害，五害之屬，水為最大，五害即除，人乃可治。”中國是農業大國，水利更是農業的重中之重。2011年中央一號文件的發布和中央水利工作會議的召開，給水利改革發展帶來了春天，我們要緊緊抓住這一重要的水利發展戰略機遇期，全面落實科學發展觀，順應自然和社會發展規律，適應經濟社會發展要求，加強農村水利基礎設施建設。

1.加大宣傳力度和水利立法，注重整體規劃。首先，要乘2011年中央一號文件發布的春風，在廣大群眾中間普及宣傳中國的基本國情、水情，增強人們的水患意識、節水意識、水資源保護意識。要像重視國家糧食安全一樣重視水資源，像嚴格土地管理一樣管理水資源，像抓好節能減排一樣抓好節水。其次，要加強農田水利設施建設的地方立法。應根據各地的實際，制定農田水利設施建設和管理的具體辦法，實施效果應納入當地領導的業績考核。最后，規劃的編制一要注重發展經濟和改善民生相結合，優先解決與廣大群眾切身利益密切相關的飲水、灌溉、防洪等問題，也要加快建設一批促進經濟社會發展的骨干水利工程，著力緩解水利設施建設對經濟社會發展的瓶頸制約。二要開發利用和節約保護相結合。促進經濟社會和人口、資源、環境協調發展。三要項目建設和行業建設相結合。在加快農田水利建設的同時，加強隊伍建設，夯實管理基礎，強化依法管水治水。

2.加大以政府為主導的多元投入力度。2011年中央一號文件明確指出：水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性。水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局。因此，彌補短板，加大公共財政對水利的投入，勢在必然。中央要求：將水利作為公共財政投入的重點領域，從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，力爭今后十年全社會水利年平均投入比2010年高出1倍。目前，全國土地出讓收益約為7 000億元，提取10%就是700億元。2010年中國水利投資是2 000億元，高出1倍就是4 000億元。這就意味著未來十年里，中國水利建設投入將達40 000億元。“十二五”期間，株洲市水利建設安排投資79.8億，4倍于“十一五”投資。鄉鎮政府和村民委員會要鼓勵農民自力更生、艱苦奮斗，在統一規劃基礎上，按照多籌多補、多干多補原則，加大一事一議財政獎補力度，充分調動農民興修農田水利的積極性。要鼓勵各種力量參與農田水利設施建設和管理。遵循市場經濟規律，依法出臺優惠政策和激勵機制，鼓勵社會資本、民間資本參與農田水利建設和管理。

3.大力發展民生水利。所謂民生水利就是指直接關系到人民群眾生命安全、生活保障、生存發展、人居環境、合法權益等方面的水利工程。一是要著力做好中小河流治理，病險水庫加固除險，山洪災害防治。水利發展“十二五”規劃要求：到2015年，全國要完成5 000條左右200~300平方公里中小河流重要河段的治理任務。基本完成小二型水庫加固除險。基本解決山洪地質災害防治的突出問題。株洲市“十二五”期間，要重點推進湘江及重要支流淥江、洣江等二十條河流治理工作，使13座中型水庫、34座小一型水庫完全得到加固除險。二是著力做好農村飲水安全建設，抗旱水源工程建設。2011年，國家要解決6 000萬農村人口飲水安全問題。“十二五”末，要全面解決2億多農村居民飲水不安全問題。株洲市“十二五”期間，要解決60萬農村人口飲水安全問題。三是著力做好灌區續建配套和節水改造。真正解決好“最后一公里”。株洲市積極推進酒埠江、官莊兩處大型灌區和大京、周坊等十處中型灌區的續建配套、更新改造及渠道的防滲節水建設。

4.加快生產方式轉變，發展節水農業。中國是一個農業大國，農業的灌溉用水占全國用水總量的70%。2009年全國用水總量為5 965億立方米，農業用水量約為4 172億立方米，由于生產方式的原始、簡單、粗放，水資源浪費現象十分嚴重，灌溉水利用率只有46%，生產1公斤水稻需水7~8立方米，生產1公斤玉米需水2立方米，生產小麥1公斤需水1立方米，單方水的效益平均不到1公斤糧食，而不少發達國家利用現代的先進灌溉技術，單方水的效益均在兩公斤糧食以上。中國如果利用先進的灌溉技術，能將單方水的效益提高到1.3公斤糧食的水平，保持現有的農業供水量，僅灌區的糧食產量就能達到1萬億斤以上，這對中國的糧食安全可以說能起到舉足輕重的作用。因此，要大力發展各種節水灌溉技術，研究節水灌溉制度，重視農田灌溉水的管理，提高水的利用率，降低單位面積用水量。要轉變生產方式，傳統農業向節水農業轉變，粗放利用向高效利用轉變，漫灌向滴灌、噴灌、膜下滴灌等技術轉變。株洲的醴陵市是國家級節水灌溉示范市。“十一五”期間，該市建設了一批高標準、高效益的節水灌溉示范工程，推廣節水先進技術與器具，加強水資源保護與管理，實行用水總量控制和用水定額管理機制，遏制用水浪費，取得了很好的效果。

5.深化改革，創新農田水利設施建設投入、產權、管理機制。創新農田水利設施建設的改革，可實行大戶投入，農戶融資，村戶合作，聯戶合股，拍買發展等多種辦水模式，對小型農村水利工程，按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則搞活經營權，開放建設權，廣泛吸納社會資金。對大、中型水利工程，可按照“管養分離”的政策，明確投資主體，管理主體和法人主體，落實責任。株洲市近年積極推進水利管理改革和制度創新，在宏觀上，推進水務一體化改革，以水利局為基礎，成立了水務局，變“多龍治水”為“一龍治水”，理順了關系，整合了資源，投入效益大大提高。在微觀方面，推廣農民用水戶協會管理，通過協會和村組聯合議事，履行民主程序，堅持議事公開，嚴格管理籌集的資金和勞務，堅持“一事一議”組織和引導農民開展農田水利建設，讓農民用水戶協會真正成為水管部門和農民之間溝通的橋梁。

參考文獻：

[1] 中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定[Z]，2011.

[2] 株洲市水利發展(十二五)規劃[Z]，2010.

[3] 唐之享.加快農村水利設施建設，千方百計保護好水資源[Z]，2010.

[4] 張岳.21世紀水利改革與發展的戰略重點在節水——中國可持續發展的關鍵在水[J].中國農村經濟，1998，(8).

[5] 國家防汛抗旱總指揮部辦公室網站.

[6] 水利部網站.

[7] 新華網、人民網等媒體公開報道.

[8] 搜狐新聞.[責任編輯 劉嬌嬌]