美國食品安全監管制度對中國食品監管的啟示

摘要：近年來，中國食品安全事件頻發，高頻率的食品安全事故折射出國家地方政府監管食品安全制度的不足。政府是食品安全的第一責任人，其相關權力行為直接影響著食品安全。以美國食品安全法出臺為背景，以檢驗檢疫部門為例，探討了出口食品監管中宏觀管理和自身職能兩個核心因素對食品安全的影響，提出了監管部門要增強宏觀管理意識、強化自身職能、推動產業持續發展的相關措施。

關鍵詞：食品安全；監管；職能

中圖分類號：ＴＳ２０１．６文獻標識碼：Ａ文章編號：0439－８114（２０11）21－4534-03

The Enlightenment from the “Food Safety Modernization Act” of the United States tothe Food Safety Supervision of China

ＸＵ Ｘｉａｎ－ｈｕａ１，ＦＡＮ Ｂｉｎ－ｂｉｎ２，ＤＵ Ｄｅ－ｑｉｎｇ１

（１． Ｓｕｉｚｈｏｕ Ｏｆｆｉｃｅ ｏｆ Ｈｕｂｅｉ Ｅｎｔｒｙ－ｅｘｉｔ Ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｑｕａｒａｎｔｉｎｅ Ｂｕｒｅａｕ， Ｓｕｉｚｈｏｕ ４４１３００， Ｈｕｂｅｉ， Ｃｈｉｎａ；

２． Ｓｕｉｚｈｏｕ Ｔｅｃｈｎｉｃｉａｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ， Ｓｕｉｚｈｏｕ ４４１３００， Ｈｕｂｅｉ， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ， Cｈｉｎａ＇ｓ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ａｃｃｉｄｅｎｔｓ ｏｃｃｕｒｒｅｄ ｆｒｅｑｕｅｎｔｌｙ． Ｈｉｇｈ ｆｒｅｑｕｅｎｃｙ ｏｆ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ａｃｃｉｄｅｎｔｓ ｒｅｆｌｅｃｔｅｄ ｔｈｅ ｓｈｏｒｔａｇｅ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ＇ｓ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｓｙｓｔｅｍ． Ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ ｃｈａｒｇｅ ｏｆ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ａｎｄ ｉｔｓ ａｃｔｉｏｎｓ ｃｏｕｌｄ ａｆｆｅｃｔ ｔｈｅ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｄｉｒｅｃｔｌｙ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ＂ Ｆｏｏｄ Ｓａｆｅｔｙ Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ Ａｃｔ＂ ｏｆ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ ａｎｄ ｔａｋｉｎｇ ｔｈｅ ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｑｕａｒａｎｔｉｎｅ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ａｓ ａｎ ｅｘａｍｐｌｅ， ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒ ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔ ｏｆ ｔｗｏ ｃｏｒｅ ｆａｃｔｏｒｓ ｏｆ ｆｏｏｄ ｅｘｐｏｒｔｓ ｏｎ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ． Ｍｅａｓｕｒｅｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｅｎｈａｎｃｉｎｇ ｍａｃｒｏ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓ， ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｓｅｌｆ－ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓ ｗｅｒｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ； ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ； ｆｕｎｃｔｉｏｎ

２０１１年１月４日，美國總統奧巴馬簽署了國會參議院和眾議院通過的“食品安全現代化法案”，使之成為正式法律，美國食品安全監管體系將面臨７０多年來最大的改革。美國《食品安全現代化法案》包括提高防御食品安全問題的能力、提高檢測和應對食品安全問題的能力、提高進口食品的安全性和其他規定４個方面。該法案的核心宗旨是強調食品安全應以預防為主。該法案擴大了美國食品和藥物管理局（ＦＤＡ）的監管權力和職責，并要求食品企業承擔更多責任。具體表現在：一是ＦＤＡ首次擁有強制召回權，可以直接下令召回而無需要求生產廠家自愿召回；二是強化對食品生產者的監管，ＦＤＡ有權檢查食品加工設施，當國外企業或政府拒絕檢查時，可禁止批準其食品的進口；三是對進口食品嚴加監管，輸美食品企業需要事先向ＦＤＡ備案；四是食品供應鏈每個環節的所有人都必須承擔責任。筆者認為，這對于食品安全事故頻發的中國有許多值得思考的東西，尤其是對于檢驗檢疫部門應有如下啟迪意義。

１由具體產品質量監管轉變為產業的監管

產業的安全遠比單個企業的安全重要。如果將過多的眼光和精力關注于個體企業，就會忽視整個產業的風險。關注產業的安全健康，就必須在推動地方政府負總責、企業樹立第一責任人方面做文章。監管部門應該當好參謀，用好監管手段，主要著力防止在監管范圍內出現如下幾種情況。

１．１行業潛規則流行

行業潛規則是指表面上不能明文公布，暗地里卻形成了心照不宣的一種約定俗成的行業內部潛在規則。主要有４個特點，包括規避法律責任、打法律“擦邊球”、影響公平公正、違背等價交換原則等。近年來的“三鹿奶粉”事件、“蘇丹紅”事件、“地溝油”問題、皮革“蛋白粉”問題以及“雙匯瘦肉精”事件，無不是潛規則橫行的必然結果［１］。

要防止出現行業潛規則，首要的是必須建立行業性的專家隊伍，提前發現行業潛規則，提高發現率，避免出現亡羊補牢的情形。其次必須將人設定在最壞的可能性上，才有可能構建出最有效的規則。再次要加大公開透明度，減少規則的隨意性，以“法治”代替“人治”。最后要健全對違規者的監督機制和查處機制，對違法企業要全面整治，增加其違法成本。

１．２人為蓄意因素可能性增大

輸日“毒餃子”事件給我們敲響了食品安全的另外一個警鐘——人為因素。這種因素帶給食品安全的潛在影響既復雜，又難以防范，也是監管者最應花費精力的地方。長期以來，食品行業對傳統的農藥殘留、微生物、重金屬、添加劑等對食品的污染投入了大量的人力和物力成本，在某些方面取得了一定的效果，這些問題的根本解決雖然很難，但規范起來相對容易。但人為蓄意因素對食品的影響卻是長期的、綜合性的、毀滅性的［２］。由此可見，美國的現代化法案是極具科學和遠見的法案。

作為監管者，在解決人為蓄意因素帶給產業的安全隱患，必須督促企業建立全面的食品安全防護計劃，要將企業員工心理疏導作為防護計劃的重要組成部分之一。其次檢驗檢疫人員要密切加強巡查，將企業防護計劃的實施情況作為監管的重點之一。再次要大力加強檢測能力建設，構建起檢驗檢疫、檢測機構、企業全方位的檢測系統。

１．３對整體產業持續性發展的破壞

作為監管者，首先要關注整個社會的公共利益，因此一定要關注產業的負外部效應。一個產業在發展中，難免在資源、環境等方面造成破壞，用后代的犧牲換取今天的發展。我們要盡量找到可持續發展之路，當好地方政府的參謀，在如下方面發揮建設性的作用。第一要推動企業的強強聯合，優化資源配置。其次要推動產業升級，形成產業良性的發展結構，避免出現惡性競爭不良局面。再次要顧全產業發展的上、中、下游，保持平衡，形成匹配的發展格局。無論是加工能力過剩或原料不足，還是產品過剩或銷售不足，都可能造成惡性食品事件。要密切關注超常發展的企業，在力所能及的范圍內確保企業客觀合理的增長是對產業最大的維護。

２進一步強化檢驗檢疫部門自身的職能

美國食品安全法強化了ＦＤＡ的職能，使其在食品監管方面更加有力。檢驗檢疫部門作為執法者，應從以下幾方面著手，強化自身的職能。

２．１尋求與地方經濟發展的共振點，營造良好的執法環境

檢驗檢疫部門作為地方重要的涉外經濟管理部門之一，只有找到與地方經濟發展的共振點才能有所作為，取得地方政府的誠心支持，從而為執法營造良好的外部環境。在共振點中找到服務企業的有效手段，助推企業做大做強，才能為執法營造良好的內部環境。檢驗檢疫只有更多地融入地方經濟的發展，在促進地方經濟發展中做出自己獨特的貢獻，才能展示真作為，從而增強自身的履職能力。

２．２制定合理的監管政策及安全監管績效評估機制

監管政策要集科學性和民主性于一體，同時要具備連續性和穩定性。尤其要考慮人員實際監管能力。監管手段要多樣化，尤其要積極采用更加現代化的設備和設施。政策要強化企業的誠信管理，強化對食品企業的退出機制［３］。在這方面，要加強科學的周期管理，在執行力上要加大舉措。檢驗檢疫部門應定期公布企業的質量誠信狀況，公開企業的動態管理，樹立檢驗檢疫部門的權威。

要制定科學、合理、可行的食品安全監管績效評估機制，使其具有持續性、完備性和可測性，以推動食品監管水平的提升。在目前的指標中，食品質量抽檢合格率、中毒死亡人數、出口食品國內外通報比例、食品企業ＨＡＣＣＰ認證率、監管人員專業素質、食品違法案件的執法力度等在食品安全監管績效評估中都是重要的指標［４］。

２．３打擊企業蓄意的違法行為

企業的蓄意違法行為主要表現在弄虛作假、明知故犯、違背公平正義等。這些蓄意行為有些構成行業潛規則，有些屬于企業惟利是圖，缺乏社會誠信。在監管企業中，要對企業的蓄意違法行為毫不留情，使其付出高額的違法成本［５］。

食品行業產業鏈條長、時間跨度大、從業主體多、安全因素復雜，因此監管難度很大［６］。我們一方面要與其他政府部門劃清監管界限，完成職責所賦予的監管使命，更重要的是要與其他政府部門一起形成監管合力，尤其在信息共享方面加強合作，共同打擊企業蓄意的違法行為［７］。

２．４強化突發事件應急處理機制

出口食品一旦發生質量問題，其影響是難以估量的。因此開展食品安全危害評估研究及風險檢測，盡最大努力做到食品安全危害早發現、早預警、早控制，最大限度地降低不合格食品可能帶來的危害是食品安全監管理念的重要轉變，它作為一種事前控制手段，應該得到足夠的重視和推動。我們要定期對食品安全項目進行篩查分析與信息收集，建立長期安全風險檔案，開展檢測技術研究，加強安全應對技術儲備，以應對日益增多的來自各方面安全因素的威脅。

另外，要強化對發生危機后的處理。一旦發生突發食品安全事件，第一時間接觸者能知道向誰報告，首先是調查質量問題，同時要采取整改措施及時消除影響，把問題消滅在萌芽狀態，把影響控制在最小范圍，把損失減少到最低程度，確保出口食品的聲譽［８］。同時建立健全新聞發言人制度，及時發布相關信息。加強對媒體的引導。注意嚴格把握“個案”界限，要客觀、準確，不能夸大其詞，以免對整個行業造成影響。

２．５注重公共平臺建設

檢驗檢疫部門的公共平臺主要包括政策信息化平臺、國外信息反饋平臺、應對技術壁壘平臺、通關服務平臺、檢測平臺等，要搭建好每個平臺，使企業在出口環節享受高質量的公共服務。

２．６加強檢驗檢疫人員專業素質培養

推動行業的規范、促進產業發展，需要有全局的眼光，對檢驗檢疫人員提出更高的要求。這需要監管人員有良好的專業素養，所以監管人員要接受持續的培訓。同時也要對食品監管人員數量與出口食品量的合理比例提前做好規劃，使之能適應監管的需要［９］。

２．７督促企業質量意識的覺醒

檢驗檢疫人員應強化判定者的角色，減少所謂“幫扶者”的角色。從歷史經驗看，這種幫扶不僅效果不佳，而且持續時間短暫。應將企業質量問題推向市場，引入專業機構助其整改，從而助推企業質量體系的提高。同時在全社會大力宣揚企業主體地位，使企業真正樹立對社會和客戶的責任感，樹立做百年企業的理想。

參考文獻：

［１］ 李俊峰．毒奶粉事件透視下的我國食品安全及監管問題初探［Ｊ］．中國經貿，２０１０（５）：７６－７７．

［２］ 方曉陽，劉雯．從阜陽劣質奶粉事件探討我國的食品安全監管機制［Ｊ］．疾病控制雜志，２００５，９（１）：４６－４８．

［３］ 劉錄民，侯軍歧，董銀果．食品安全監管績效評估方法探索［Ｊ］．廣西大學學報，２００９，３ｌ（４）：５－９．

［４］ 王珍，袁梅．地方政府食品安全監管績效指標體系的重要性分析［Ｊ］．糧食科技與經濟，２０１０（５）：２５．

［５］ 劉榮利．我國食品安全監管的障礙因素和對策研究［Ｊ］．雞西大學學報，２００９，９（５）：５２－５３．

［６］ 俞曼華．我國食品安全監管體系現狀的探析［Ｊ］．海峽預防醫學雜志，２００７，１３（２）：７９－８０．

［７］ 王漢松，陳文，孫梅． 我國食品等公共衛生監管體系改革和發展歷程［Ｊ］．中國衛生政策研究，２００９，２（２）：４３．

［８］ 何生榮．三鹿奶粉的啟示及對策［Ｊ］．發展，２０１０（５）：２５．

［９］ 劉桂榮，殷杰，李娜，等．韓國食品安全管理體系及進口食品監管制度簡介［Ｊ］．檢驗檢疫學刊，２０１０（２）：７４－７６．