我國教育督導制度地位與作用探析

［摘要］我國教育督導制度經歷了一個從無到有、最終以法律形式確立的過程。在這一過程中，教育督導制度逐步制度化、規范化，不僅明確了法律地位、行政地位、工作地位，還制定了對教育督導人員的基本要求，有力地保障了國家教育方針政策的貫徹落實。

［主題詞］教育督導制度；教育評估；業務素質

［中圖分類號］G526.4 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2011）014-0125-03

我國的教育督導制度，自1977年9月經鄧小平同志提出恢復建設之后，1986年9月，經國務院批準，國家教育委員會設立了督導司。1988年9月，國家教委、人事部聯合發出了《關于建立教育督導機構問題的通知》，客觀上促成了全國各級教育督導機構的建立。1991年4月，《教育督導暫行規定》頒布實施。1992年2月，中華人民共和國國家教育委員會頒布《中華人民共和國義務教育法實施細則》。1993年底，全國各省、自治區、直轄市全部建立了督導機構，形成了國家、省、地、縣四級教育督導機構，同時成立了國家教育督導團。1995年3月，《中華人民共和國教育法》頒布，《教育法》以法律形式明確了我國的教育督導制度。2009年，《國家教育督導條例》（征求意見稿）公布。在30多年的不斷探索和實踐中，我國建立了從行政手段到完備的法律體系保障下的國家教育督導制度，建立健全了我國的教育督導制度、法規、法律。當前貫徹落實教育督導制度、提高教育督導人員的素質，是落實國家教育國策和“十二五”規劃的迫切需要，也是實施科教興國戰略和人才強國戰略，推動文化大發展大繁榮、提高全民族文明素質的重要保障。

一、我國教育督導制度的地位與作用

（一）明確的法律地位

《中華人民共和國教育法》第二十四條規定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。” 以法律的形式確定了教育督導制度和教育評估制度的地位?！吨腥A人民共和國義務教育法實施細則》第三十五條規定：“縣級以上各級人民政府應當建立對實施義務教育的工作進行監督、指導、檢查的制度?！痹瓏医涛l布的 《教育督導暫行規定》 對教育督導的性質、任務、機構、地位等作了更加具體的規定。其中第六條規定：“地方縣以上均設立教育督導機構。地方縣以上教育督導的組織形式及其機構的職責，由各省、自治區、直轄市人民政府確定?！?第七條規定：“地方縣以上各級人民政府根據本行政區域內教育事業的規模及其他實際情況，確定教育督導機構的編制?！备拭C省政府在1992年8月發布實施《甘肅省教育督導暫行規定實施辦法》，其中第十三條規定：“督導機構和督學根據國家有關的方針、政策和法規進行督導，并具有以下職權：參加被督導單位的有關會議和活動；要求被督導單位提供有關文件、資料并匯報工作；可以召開各種類型的座談會，進行現場調查；向政府及其教育行政部門提出獎懲的建議。對違反教育方針、政策和法規的行為，有權予以制止，或要求限期改正；可以向本級或上級人民政府及其教育行政部門直接反映情況?！苯逃綄ё鳛橐环N法制化的教育活動，只有以法規的形式納入法制化軌道，才能確立其法律地位和法定職能，教育督導工作將更具權威性。

（二）規范的行政地位

教育督導的行政地位即“督政”與“督學”。其客觀要求是解決好督導機構的組織形式、職責、職級、編制等基本條件。教育督導是政府及教育行政部門的教育行政職能，是教育行政管理系統的一個重要組成部分。教育督導承擔著教育行政執法監督的重要職責，是加強教育宏觀管理、推進依法治教的重要舉措。但由于我國教育督導制度恢復時間不長，教育督導在教育行政管理中的地位和作用相對較弱，在一些地方尚未被人們充分認識。因此，我們要充分借鑒國外的先進經驗，認真總結我國幾十年督導工作的經驗和教訓，按照黨中央提出的“完善監督法制、建立健全依法行使權力的制約機制”，加強對“法律實施的監督”和對“方針政策貫徹的監督”，以維護“法制統一”、“保證政令暢通”的精神，努力開創教育督導的新局面。首先，要使各級政府和有關部門領導充分認識到，加強教育督導工作是轉變政府職能、建立現代教育管理制度的一項重要任務，必須在實際工作中切實抓好落實工作。其次，要按照決策、執行、監督相協調的原則，深化教育行政體制改革，教育管理應包括決策、執行和監督三個重要環節，這三者缺一不可，而且不可相互替代，它們互相聯系，互相制約，不可分割，構成了完整、健全、高效、科學的現代教育管理運行機制。近幾年的教育實踐證明，如果只有決策，只向下發文件、下命令和行政指揮，而沒有專門的監督和反饋系統，就不能形成有效反饋，這種教育管理不完整、不健全，也不符合科學發展觀，不能形成良性的運行機制。因此，迫切需要建立相對獨立的監督系統，即相對獨立的決策、執行系統。主要表現為機構相對獨立，保證督導機構能夠獨立行使教育督導職權；工作獨立，使工作不受決策和執行部門的影響，保證督導工作的客觀性和公正性。在教育管理過程中，建立健全教育督導制度是教育管理不可缺少的一種高效機制， 更是教育管理現代化、科學化的重要標志。因此，教育行政部門必須通過加強教育督導工作，強化對各級政府教育工作和學校的監督，提高教育行政效益，高效運行學校教育教學機制，才能保障教育事業的健康發展。

教育事業的發展必須依靠督導，加強教育行政監督，以改變教育監督相對薄弱的現狀。隨著我國經濟、文化的不斷發展， 特別是進入21世紀以后， 我國教育督導工作也需要得到了調整和改善，切實加強教育決策和教育執行、教育督導等環節， 以保障我國教育法律、法規、方針、政策全面落到實處。教育督導是促進教育法律、法規和方針、政策貫徹落實的重要手段，是保障教育目標實現的有效機制。國家教育督導團《關于加強基礎教育督導工作的意見》第三條指出：堅持督政和督學相結合， 是我國教育督導制度建設的基本經驗和特色，也是教育督導工作必須堅持的原則。這說明了教育督導作為行政管理的重要組成部分，肩負著雙重任務：一是履行本級政府對下級政府及有關部門的教育工作進行指導監督的職能，即“督政”；二是履行教育行政部門對學校和其他教育機構進行監督、評估、檢查、指導的職能，即“督學”。這兩者緊密結合、相輔相成，以“督政”促進 “督學”，又以“督學”驗證政府行政行為，落實“督政”。只有全面落實國家教育政策，尤其是教育督導制度，才能保障好實施科教興國戰略和人才強國戰略，最終推動我國的文化大發展、大繁榮，提高全民族文化素質。

（三）有效的工作地位

教育督導通過履行督導職責，運用科學的方法和行之有效的行政手段，以開展卓有成效的督導工作。這種地位不能僅靠文件規定， 關鍵在于發揮教育督導機構的工作職能，以確立教育督導的工作地位。從我國國情出發， 教育督導機構的設置應體現以下幾個方面工作性質：一是具備督政和督學的雙重職能，既能代表政府行使教育的執法監督管理權，監督下級人民政府及其有關職能部門履行教育工作職責，依法行政，又能“督學”，推動學校貫徹“兩基” 、“兩全”方針。二是職級建制為一級政府機構，隸屬政府領導，掛靠教育行政部門，具備強有力的行政能力。三是橫向關系明確，在同級政府中，教育行政部門以決策、執行為主，教育督導部門以監督、指導為主，二者既相互聯系， 又相對獨立。四是教育督導人員的職務要名副其實，達到責、權一致；根據教育督導條例選拔任用稱職的督學，要求督學必須具備較高政治素質，熟悉國家有關教育的法律、法規、規章制度和方針、政策，熟悉中等及中等以下教育，遵紀守法，堅持原則，作風正派，辦事公道，身體健康等。只有建立起權威性強、相對獨立、運轉有序的教育督導機構和優秀的教育督導督學團，才能充分發揮教育督導在現代教育管理中的職能的作用。同時，還要把教育檢查、評估、驗收實行歸口管理。實行歸口管理是明確教育督導地位和落實教育督導職責的有效措施，是建立現代教育行政管理體制的有效機制。歸口管理的主要依據是國家教育督導團《關于加強基礎教育督導工作的意見》提出的“對學校的綜合評估實行歸口管理，由教育督導部門組織實施，各有關部門配合”，原教育部周濟部長在第七屆國家督學會議上提出，各級教育行政部門要嚴格控制對基層單位尤其是學校的檢查、評估。面向中等及中等以下學校的檢查、評估、驗收都要納入綜合性督導評估，或由督導部門組織和協調， 避免多頭、重復、過多、過濫的評估、檢查，減輕學校和基層單位的負擔。同時要按照教育督導制度，建立督導評估結果報告、公報、通報和公示制度。每次綜合督導評估或專項督導評估都要按程序及時向學校、社會、上級和下級政府、人大、政協反饋督導評估結果。必要時還可以將督導評估結果在媒體上公布，達到最佳效果。

二、教育督導人員應具備的基本素質

1991年4月頒布的《教育督導暫行條例》第十一條明確規定，教育督導人員應具備的基本條件是：堅持四項基本原則，堅持改革開放，忠誠社會主義教育事業，熱心督導工作；熟悉國家有關教育的方針、政策和法規，有較高的政策水平；省和地（州、市）督學要具有大專及其以上學歷或同等學力，縣（市、區）督學要具有中專及其以上學歷。各級督學均要有10年以上從事教育工作的經歷，熟悉教育教學工作業務，教育思想端正，有一定的教育管理能力；深入實際，聯系群眾，遵紀守法，辦事公道，敢講真話；身體健康，能堅持督導工作。

另外，教育督導組織及其督學人員還要根據黨和國家的教育方針、政策和法規，對下級政府、下級教育行政部門和所屬各級各類學校的教育、教學、管理工作等，通過精密的觀察、調查和評估、考核，做出審慎的分析和評定，指出優劣，給予明確的評價和指導，使教育、教學、管理工作等達到遵循教育規律、提高教育質量的目的。

（一）具備較高的政策和理論水平

教育督導機構代表政府和教育行政部門，對下級政府和教育行政部門及所屬學校既有監督檢查的職責，又有評價和指導的責任。在整個視察、督導過程中，教育督導人員扮演著上級委派的執行者角色，肯定什么，否定什么，對督導對象影響很大。在教育、教學等管理過程中，每個地區、每個學校情況不同，都有其具體情況和發展實際，這就要求教育督導人員具有較高的政策理論水平，有一定的認識和概括事物的能力，能夠用馬克思列寧主義的立場、觀點、方法論去辯證地分析問題、解決問題，并能正確掌握黨和國家的教育方針、政策、法規以及上級有關文件精神，實事求是地評價一個地區和一所學校的工作，以此為依據，對下級政府和教育行政部門以及所屬學校進行視察、監督、評價和指導。否則，就難以完成督導任務，甚至會給教育工作造成不良影響。

（二）具備良好的思想品德修養和心理素質

教育督導人員的言行和工作不僅關系到教育督導組織的威信，更關系到上級教育行政部門乃至政府的權威性。因此，教育督導人員必須具有良好的思想品德修養，嚴格要求自己，謙虛謹慎，廉潔清正，客觀公正，平易近人。不僅如此，鑒于督導工作接觸面廣泛，上自各級領導，下至師生員工，以至社會、家庭等社會各界，加之在督導中主客體心理不同，會遇到各種情況和矛盾，因此，要確保督導工作順利，督導人員還應具有較好的涵養和心理素質，妥善地處理各方面的關系，以營造良好的督導氛圍，使督導工作在和諧、融洽、自然的環境中高效地開展。另外，在督導過程中要防止主觀隨意性，不能以個人的感情和好惡代替黨和國家的方針、政策以及上級的有關規定，用完備的個人修養和職業道德來體現黨的教育理念。

（三）具備較高的文化水平和較強的業務技能

教育督導工作是一項政策性、業務性很強的工作，從教育指導思想到各項教育工作和各級各類學校的管理，從教育體制改革到教學內容的改革，從教育規劃、教育發展戰略的制定到人、財、物的管理，從受教育的個人素養的教育提高到全民族的文化大發展等，涉及的業務面十分廣泛。為了有效地開展督導工作，督導人員必須有較高的文化水平和較強的業務能力，一般應有大學本科以上學歷，從事教育工作的時間應在10年以上，既要有一定的管理教育工作的實踐和能力，又要有一定的教育工作和教學的經驗，熟悉和掌握各種教育業務。作為教育督導人員，不僅要會講話，還要敢講話。敢于堅持原則，講真話，講實話，講與別人意見不盡相同的話，這是教育督導人員應該具備的基本品質。對于被督導單位的好經驗、優點要充分加以肯定和發揚，但對于存在的主要問題和短處，也要敢于實事求是地予以指出，敢于向上級有關部門反映真實情況，這是教育督導人員應有的品格。只有這樣，才能適應教育督導的基本要求，幫助下級人民政府、下級教育行政機關和所屬學?？偨Y經驗，改進教育、教學和管理工作，提高教育管理水平，達到督導的最終目標和要求。

（四）具備扎實的教育理論基礎

在教育督導實踐中，教育督導機構及其督導人員既要為基層單位和學校提供指導性服務，理論與實踐相結合上幫助被督導單位自覺地遵循教育規律，按照黨和國家的教育方針、政策和法規辦事，又要為上級和同級領導機關提供參謀性服務，有利于黨和國家教育方針、政策和法規的貫徹落實。還要充分發揮督導人員的工作熱情和積極作用，客觀、全面、系統地對一個地區 、一所學校的教育工作做出綜合評估，在客觀上就要求教育督導人員除掌握教育督導業務技能外，還必須熟悉和運用現代教育科學理論和方法，要用發展的理論和眼光來審視判斷，與時俱進地做出評價。一般說來，教育督導人員應對學校管理學、教育行政學、教育學、心理學等有關教育理論有深入的學習和領會，最好接受過教育管理等方面的專業教育或專門培訓，并定期進行培訓學習。只有用現代的、先進的教育理論武裝起來的教育督導人員，才能勝任教育督導的客觀實踐要求。

（五）有強烈的事業心和務實的工作作風

教育督導的對象是基層單位和學校，需要經常深入基層調查研究，了解情況，處理問題，工作十分辛苦，在客觀上要求督導人員必須熱愛本職工作，具有強烈的事業心，有較高的工作熱情，這是督導人員進行創造性工作的基本動力，也是做好督導工作的基礎條件。為正確履行教育督導的職責，教育督導人員必須具有扎實的工作作風，認真的工作態度，既能堅持原則，善于發現問題，又能尊重和依靠群眾，廣泛聽取基層單位、學校和教職員工的意見，共同研究和解決實際問題。在教育督導實踐中，切忌教育督導人員以欽差大臣自居，居高臨下，發號施令。如果教育督導人員工作不深入，滿足于一知半解，就難以完成教育督導的任務，就背離了教育督導的初衷和效果。