阿魯科爾沁旗的村務契約化管理模式

★聚焦村務契約化管理模式★

編者按：村級事務管理如何實現(xiàn)依法民主，是農(nóng)村工作的一個重點、難點問題。2002年，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市阿魯科爾沁旗在扶貧工作中探索契約化管理，2008年將契約化經(jīng)驗推廣到村級事務管理，探索出了一條新形勢下村級事務依法民主管理的新途徑。2010年赤峰市委、市政府下發(fā)文件，在全市全面推廣村務契約管理。2011年4月8日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府副主席連輯指出，阿魯科爾沁旗將契約化引入村務管理的經(jīng)驗，為全區(qū)“難點村”治理、改變農(nóng)村牧區(qū)落后面貌探索出了一條成功之路，全區(qū)各地應認真加以借鑒并結合實際予以推廣。中組部常務副部長沈躍躍在內(nèi)蒙古調(diào)研時也對村務契約化管理給予充分肯定和高度評價。

農(nóng)村治理模式如何實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型以適應農(nóng)村發(fā)展的需要，已成為破解三農(nóng)問題的重大課題。內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市阿魯科爾沁旗（以下簡稱阿旗）的村務契約化管理模式于2002年開始探索，2008年在全旗推廣，2010年在赤峰市全面推廣，其探索的廣度、深度和影響力都具有典型性。

內(nèi)涵

村務契約化治理模式，是按照一定的程序，通過合同、協(xié)議、紀要等法律文本，明確村級組織與村民之間、村干部與村民之間、村民與村民之間以及涉及村級事務的所有相關主體之間的權利、義務、履約時限、方式和違約責任等條款，使村級事務管理公開透明、權義明確、執(zhí)行有據(jù)、運作規(guī)范，形成村級事務的長效治理機制。

阿旗村務契約化管理探索始于扶貧方式契約管理。2001年，阿旗罕蘇木吉布圖村黨支部書記滿都拉自己拿出30萬元購買了1000只羊，采取“投本還本，增值歸己，制度管理，合同約束”的方法，與20戶幫扶戶簽訂了扶貧合同，明確了雙方的權利、義務、幫扶措施和目標，并到當?shù)毓C部門公證。3年后，滿都拉所幫扶的20戶貧困戶全部脫貧，30萬元扶貧資金全部收回。

2003年，查干諾爾村黨支部借鑒滿都拉的經(jīng)驗，組織有能力的黨員、產(chǎn)業(yè)大戶和致富能手組成扶貧協(xié)會，與貧困戶簽訂扶貧合同后進行幫扶。經(jīng)過近3年的努力，實現(xiàn)了貧困戶整體脫貧。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村相繼借鑒這種模式并都取得了很好的效果。

2008年以后，阿旗委經(jīng)過深入調(diào)研試點，出臺了《關于推行嘎查（蒙古語，即建制村——編者注）村級事務契約化管理的意見》，將契約化管理的范圍逐步延伸到村級管理的各項領域，形成了全面實施契約化管理的格局。

做法

堅持五項原則。一是合法性原則。擬定的各類契約文本有法可依，并邀請政法機關和相關執(zhí)法部門的人員參與，使各項條款符合黨的方針政策和國家法律法規(guī)，確保要件齊全、合法有據(jù)。二是民主性原則。凡是契約涉及到的范圍、內(nèi)容和形式，均由村級組織和村民代表會議充分討論，廣泛征求村民意見，充分體現(xiàn)村民意愿。三是公開性原則。對村務決策活動、契約文本及時進行公開、公示，保證村務管理活動全程公開透明，便于監(jiān)督。四是書面性原則。凡是確定的契約事項都要落實在紙上，不能以口頭承諾代替書面形式。五是實效性原則。堅持具體情況具體分析，不搞一刀切，協(xié)議事項力求明確規(guī)范，簡便易行。

實施分類管理。阿旗將涵蓋了村級事務方方面面的契約化管理劃分為集體資產(chǎn)管理、經(jīng)濟項目建設、公益事業(yè)管理、基層組織建設、社會事務管理五大類，每類又劃分若干小項，根據(jù)涉及對象的適用性質(zhì)，分別用合同、協(xié)議方式實行契約化管理。對于集體資產(chǎn)承包、項目建設、公共基礎設施建設和土地流轉(zhuǎn)等涉及經(jīng)濟、資產(chǎn)類的事情，都以要件齊備的法律合同進行管理；對于村委主任競選、民主理財小組履職盡責、社會治安、村容整治等基層組織建設和社會管理類事務，都以簽訂協(xié)議的形式進行管理。

規(guī)范運作程序。經(jīng)過幾年的探索實踐，阿旗規(guī)范了以“四議三提兩簽一報告”為內(nèi)容的操作程序。“四議”即黨組織提議、兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議。“三提”即村兩委依據(jù)“四議”的決策結果提出契約文本，然后交黨員提出修改意見，完善契約文本，最后交村民提出修改意見，確定契約文本。“兩簽”即凡涉及集體資產(chǎn)管理、經(jīng)濟項目建設、公益事業(yè)管理、社會事務管理等具體事務，由村委會與村民或其他組織簽訂契約；凡涉及基層組織建設、黨員設崗定責管理等事項，由黨支部與黨員或有關組織簽訂契約。“一報告”即對重大事項或需鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)的相關事務須黨支部提前報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核，并在契約簽訂后上報備案。

完善保障制度。一是提議制度。村黨支部書記針對某一問題，在廣泛征求意見的基礎上提出動議，組織支委會討論，形成書面意見報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核。二是管理監(jiān)督制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立契約化管理工作監(jiān)督小組，對契約內(nèi)容是否真實可靠、合理合法，決策程序是否科學，管理是否規(guī)范，執(zhí)行是否到位進行監(jiān)督。各村成立以黨組織為中心，以黨員為主體的監(jiān)督組織，對契約化管理事項的提議、決策，契約文本的制訂、簽訂和落實進行全程監(jiān)督，定期公開實施情況，確保落實。三是違約排查化解制度。旗、鄉(xiāng)兩級成立人民調(diào)解和司法調(diào)解領導小組，村成立以黨組織為中心，以黨員、老干部和村民代表為成員的調(diào)解組織，使村內(nèi)矛盾糾紛解決全部納入依法管理軌道。

強化推進措施。一抓組織領導。旗委和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處分別成立以主要領導為組長的契約化管理工作領導小組和配套工作機構，形成上下貫通、左右銜接的工作網(wǎng)絡，實行專項推進，跟蹤管理。二抓宣傳教育。通過編印發(fā)放村務契約化管理知識問答和宣傳單，舉辦專題講座、培訓班和現(xiàn)場會等多種形式，統(tǒng)一干部群眾的思想，為工作開展提供便利。三抓示范，促規(guī)范。阿旗總結編寫了《案例匯編》《合同示范文本》，供各村參考選用，使各項工作的開展更加規(guī)范。四抓訴訟調(diào)解。旗委組織部、旗人民法院、旗司法局聯(lián)合制定了《嘎查村務契約化管理矛盾糾紛調(diào)處意見》《違約調(diào)解辦法》《實施方案》，明確了人民調(diào)解與司法調(diào)解相銜接的程序、實體、救助機制，確保矛盾糾紛有效調(diào)解。五抓配套落實。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗直單位對涉及與村相關的符合契約化管理的事項都要簽訂契約，改變政府部門以單方面簽訂責任書、行政命令等辦法來落實工作的單向履職模式，形成鄉(xiāng)村契約管理的配套落實機制。

成效

阿旗推行村務契約化管理的時間不長，盡管還有許多方面需要進一步完善，但已經(jīng)取得公認的成效。

化解了群眾糾紛和上訪增多的難題。契約化管理使各項村務有了具體規(guī)定和明確標準，契約雙方責權明晰，該怎么做，不該怎么做，一清二楚，大大減少了村民之間、村民與村委會之間各類矛盾的發(fā)生。即使發(fā)生了矛盾，也能以契約為依據(jù)，通過調(diào)解解決，避免了矛盾激化。對少數(shù)調(diào)解不了的矛盾，在通過司法途徑解決的過程中也能夠提供有力的證據(jù)，極大地方便了司法機關依法判案。

解決了農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)項目難落實的難題。由于許多村不能有效地調(diào)動農(nóng)牧民的積極性，使國家許多惠農(nóng)惠牧政策、項目難以落實。如不少村委會和農(nóng)民都看好蔬菜大棚項目，鎮(zhèn)政府也爭取到了足額的配套資金予以支持，但是由于村里難以籌措相應的資金以及多數(shù)村民有所顧慮，項目建設一推再推。實行契約化管理后，針對村民怕上級配套資金不到位的問題，村委會與鎮(zhèn)政府簽訂了協(xié)議；針對村民怕用地不好調(diào)劑的問題，村委會組織村民簽訂了調(diào)地合同；針對村民怕村干部亂花錢，達不到建設標準的問題，村委會與施工方簽訂了建設施工合同。一系列的協(xié)議、合同破解了上述難題。

解決了“一事一議”制度難落實的難題。現(xiàn)在涉及民生問題的村級重大事務主要通過“一事一議”制度來完成。但以往操作程序不夠規(guī)范，缺少有法律保障的制度措施，許多村級重大事項“議難決、決難行”，村民意見很大。實施契約化管理后，村級重大事項一旦得到村民大會討論通過，便通過合同、協(xié)議在村級組織與村民、村民與村民之間作出明確具體的約定，具有了法律約束力，確保了順利實施，使過去多年拖延不決、影響民生的村級重大事務得以解決。

解決了村民選舉中亂承諾的難題。在以往的換屆選舉中，普遍存在競選者為實現(xiàn)當選目的，選舉時違法承諾，當選后不兌現(xiàn)承諾的現(xiàn)象，影響換屆選舉的公平有序競爭。在2009年村委會換屆選舉中，阿旗推行競選承諾契約管理。選前競選者將承諾事項以書面形式交村黨支部、換屆選舉委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府審核把關，確保競選承諾事項合理合法，通過后以多種形式向全體選民公示。選舉時，競選者當眾宣讀《競職承諾書》，并簽字上交村選委會。當選后依照承諾簽訂任期協(xié)議書，依約落實承諾事項，不能兌現(xiàn)的，責任人負違約責任。這就給競選者戴上了“緊箍咒”，有效杜絕了亂承諾、空承諾的現(xiàn)象，既確保了村民能夠選出中意的帶頭人，又減少了因競選而引發(fā)的矛盾沖突。

解決了民主決策和民主監(jiān)督的難題。契約化管理的過程是一個民主討論、民主決策的過程。契約化管理，分別將村干部決策建立在民主協(xié)商的基礎上、執(zhí)行決策的過程置于村民監(jiān)督下，實現(xiàn)了村干部由為民做主到由民做主、由隨意做主到依法做主的轉(zhuǎn)變，從制度上鏟除了個人說了算、以權謀私的土壤，從而使村干部的腐敗行為和決策失誤大為減少。

解決了村兩委關系和鄉(xiāng)村關系難解的難題。如何處理好村兩委關系和鄉(xiāng)村關系，一直是個難解的問題。村務契約化管理的創(chuàng)新，為解決兩大難題提供了一個很好的抓手。首先，通過契約程序規(guī)范，突出了黨支部的領導核心作用，發(fā)揮了村委會的管理職能，理順了兩者的關系。同時，通過對黨員設崗定責的契約管理，實現(xiàn)了黨員權利與義務、責任與利益之間的對等，為黨員有效發(fā)揮作用設置了平臺，使黨員的作用明顯提高。其次，契約化管理促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式的改革。過去在公共事務管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以責任書的形式安排工作，對完不成任務的村干部進行處罰，對自身卻不設定任何約束條件。實行契約化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在村級公共事務決策上，必須首先征求村級組織和村民的意見，在充分醞釀、協(xié)商的前提下，雙方平等簽訂責權分明的行政契約，由過去的上下級變成了甲乙方，大大加快了服務型政府建設。同時，隨著村兩委關系和鄉(xiāng)村關系的理順，鄉(xiāng)村干部得以從處理矛盾糾紛的繁雜事務中解脫出來，將更多的精力用在發(fā)展經(jīng)濟和公共事業(yè)上，工作效率和成效都有明顯提升。