對新疆建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場職工代表大會的思考

［摘要］職工代表大會是國有企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)。新疆建設(shè)兵團(tuán)作為“黨政軍企”合一的特殊組織，既具有企業(yè)性質(zhì)，又具有政府性質(zhì)，在這個(gè)大背景下，其職工代表大會必然具有特殊職能。文章立足團(tuán)場這一體現(xiàn)兵團(tuán)性質(zhì)、履行兵團(tuán)職能的基層組織，對其職工代表大會的組織保障、選舉功能以及與人民代表大會職權(quán)的比較等方面作了梳理，指出了加強(qiáng)兵團(tuán)團(tuán)場職工代表大會權(quán)力的必要性。

［關(guān)鍵詞］新疆兵團(tuán)；農(nóng)牧團(tuán)場；職工代表大會

［中圖分類號］D67 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1005-3115（2011）010-0108-03

國有企業(yè)職工代表大會（以下簡稱職代會）和農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會是我國基層民主自治制度的三塊基石，三者在維護(hù)基層群眾權(quán)益、推動民主法治建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。與村民委員會和居民委員會相比較，職代會與個(gè)人的工資收益、福利待遇等切身利益關(guān)聯(lián)度更高，更容易引起關(guān)注。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡稱兵團(tuán)），是一個(gè)“黨政軍企”高度合一的特殊社會組織，承擔(dān)著國家賦予的屯墾戍邊職責(zé)。根據(jù)國家和新疆維吾爾自治區(qū)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，兵團(tuán)可以在自己所轄的墾區(qū)內(nèi)（約7萬平方公里）自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)，從這個(gè)角度講，兵團(tuán)是一級準(zhǔn)政府，其兵、師、團(tuán)各級組織實(shí)際上行使著部分政府職能。同時(shí)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)也稱中國新建集團(tuán)公司，擁有新疆天業(yè)、天富熱電等10多家上市公司，下轄14個(gè)師(墾區(qū))、175個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場、4390多個(gè)工交建商企業(yè)，在崗職工近百萬人，從這個(gè)角度講，兵團(tuán)又是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的大型國有企業(yè)。在這個(gè)即是企業(yè)又是社會的組織中，擁有審議建議權(quán)、審查同意或否決權(quán)、審議決定權(quán)、評議監(jiān)督權(quán)、民主推薦或選舉權(quán)的兵團(tuán)團(tuán)場職代會，與一般企業(yè)的職代會相比，特色顯明。

一、黨委牽頭，紀(jì)委、組織、審計(jì)等要害部門共同參與，團(tuán)場職工代表大會職權(quán)的行使具有保障性

2002年7月，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委下發(fā)《團(tuán)場職工代表大會工作暫行規(guī)定》。指出團(tuán)場是體現(xiàn)兵團(tuán)性質(zhì)、履行兵團(tuán)職能的基層組織，建立和完善團(tuán)場基層民主管理制度，是推動兵團(tuán)民主政治建設(shè)和維護(hù)兵團(tuán)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要保障。《規(guī)定》明確表示，職工代表大會是團(tuán)場實(shí)行民主管理的基本形式，是團(tuán)場職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)?！兑?guī)定》還要求，團(tuán)場要成立由團(tuán)場黨委書記任組長、工會主席任副組長的職工代表大會領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括紀(jì)委、組織、審計(jì)等部門的領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)職工代表大會與團(tuán)場行政及其他組織的關(guān)系，研究解決職代會工作中遇到的困難和問題，確保職代會行使職權(quán)。

眾所周知，紀(jì)委、組織、審計(jì)等部門掌握著培養(yǎng)選拔、使用監(jiān)督各級領(lǐng)導(dǎo)干部的大權(quán)。其中，組織部門是各級黨委執(zhí)行“黨管干部”原則的主要力量，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生無不與組織部門的考察選拔密切相關(guān)。紀(jì)檢部門則是各級黨組織實(shí)施自我監(jiān)督的重要載體。江澤民同志曾經(jīng)在中紀(jì)委全會上提出“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)” 的理念，[1]紀(jì)檢部門無疑是 “從嚴(yán)治黨”的鐵拳利器。作為各級政府的組成部門，審計(jì)部門主要擔(dān)負(fù)對本級政府及其部門的預(yù)算執(zhí)行情況和決算以及國有企業(yè)、國有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益等情況開展審計(jì)監(jiān)督工作。

這些要害部門的參與，極大地加強(qiáng)了團(tuán)場職代會的工作力度，同時(shí)也減輕了團(tuán)場職代會的工作阻力，而工會主席擔(dān)任這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長，無形中又提高了工會及其所代表的職代會的地位。這種類似于聯(lián)席會議的工作機(jī)制，明確了職代會的領(lǐng)導(dǎo)力量（團(tuán)黨委）和借助力量(紀(jì)委、組織、審計(jì)部門)。也就是說，職代會或者工會在履行職能過程中遇到自己不能解決的困難和問題時(shí)，可以請黨委協(xié)調(diào)解決，也可以請依托部門保駕護(hù)航。由此，職代會一家的問題，可以被多方渠道所解決，相應(yīng)地，其職權(quán)的行使也就得到了有效保障。

此外，按照兵團(tuán)黨委的要求，師黨委在提名黨委委員候選人時(shí)，應(yīng)考慮同級工會黨員主要負(fù)責(zé)人，經(jīng)民主程序進(jìn)入師黨委全委會；團(tuán)場和連隊(duì)的工會主席一律要按同級黨政副職配備；團(tuán)場工會主席要作為團(tuán)場黨委常委候選人，經(jīng)民主程序進(jìn)入團(tuán)場黨委常委會。[2]這種制度設(shè)計(jì)，使團(tuán)場工會主席能夠躋身核心領(lǐng)導(dǎo)層和決策層，作為領(lǐng)導(dǎo)層和決策層的成員，團(tuán)場工會主席有更多的機(jī)會向上反映職代會、工會的工作問題，從而能夠獲得更多的支持和關(guān)注。與此同時(shí)，職工群眾遇到的重大事項(xiàng)和突發(fā)問題，可以通過工會主席，以直通車的方式直達(dá)決策層，這樣既簡化了上報(bào)環(huán)節(jié)，又提高了工作效率，也為決策層及時(shí)有效地解決問題提供了可能。

二、“黨政軍企”合一的組織形式，決定了職代會選舉功能的雙重性

依照《中華人民共和國工會法》相關(guān)規(guī)定，各級工會組織有權(quán)通過職代會組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；另據(jù)《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定，企業(yè)負(fù)責(zé)人可以由政府主管部門委任或者招聘產(chǎn)生，也可以由企業(yè)職代會選舉產(chǎn)生，即使由政府主管部門委任或者招聘，但必須征求職工代表的意見；《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場職工代表大會工作暫行規(guī)定》也明確指出，團(tuán)場職代會經(jīng)上級黨委批準(zhǔn)，對團(tuán)場、連隊(duì)的行政領(lǐng)導(dǎo)（團(tuán)長、連長等）實(shí)行民主選舉。

在普通的國有企業(yè)，職代會選舉產(chǎn)生的廠長、經(jīng)理，是純粹的企業(yè)負(fù)責(zé)人，他們的主要任務(wù)是搞好企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。增產(chǎn)創(chuàng)收是企業(yè)的主要目標(biāo)，也是企業(yè)負(fù)責(zé)人的主要任務(wù)。而團(tuán)場職代會選舉產(chǎn)生的團(tuán)長等負(fù)責(zé)人，不僅是團(tuán)場這個(gè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員，同時(shí)也是團(tuán)場這個(gè)行政單位的領(lǐng)導(dǎo)人員，他們不僅要做好企業(yè)的常規(guī)工作，更要肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)場國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大責(zé)任。

根據(jù)兵團(tuán)黨委2010年最新出臺的《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場章程（試行）》的規(guī)定，團(tuán)長是團(tuán)場的法定代表人，負(fù)責(zé)團(tuán)場的行政工作，負(fù)責(zé)擬定團(tuán)場經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃、年度計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算，提出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展項(xiàng)目、民生工程項(xiàng)目、重大改革舉措以及各項(xiàng)規(guī)章制度的意見和建議，定期向團(tuán)場職代會報(bào)告工作，并且要做好團(tuán)場改革、發(fā)展、穩(wěn)定等方面的工作。

《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場章程（試行）》還規(guī)定，團(tuán)場設(shè)立辦公室、綜治辦、發(fā)展改革科、社政科（含民政科、人力資源和社會保障科、人口和計(jì)劃生育辦公室）、財(cái)務(wù)科、農(nóng)業(yè)科、工交建商科等工作機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)團(tuán)場轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作。而《中華人民共和國憲法》賦予縣級以上地方政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生……財(cái)政、民政……計(jì)劃生育等行政工作”的權(quán)力。

對比二者可以更清晰地發(fā)現(xiàn)，團(tuán)場與地方政府在職能上具有高度吻合性，這也從側(cè)面印證了團(tuán)場作為一級準(zhǔn)政府的制度安排。既然如此，職工代表在選舉團(tuán)場負(fù)責(zé)人時(shí)，其身份也就具有了雙重性：首先他們是企業(yè)的職工代表，其手中的選票將會決定企業(yè)法人的產(chǎn)生；同時(shí)他們又是人民代表，其手中的選票將會決定本區(qū)域行政首長的產(chǎn)生。這是一個(gè)形式上矛盾、實(shí)質(zhì)上一致的過程，也考驗(yàn)著代表們的選舉智慧。

三、團(tuán)場職代會的“人民代表大會化”

前文已經(jīng)述及，兵團(tuán)是“黨政軍企”合一的特殊組織，在自己的轄區(qū)內(nèi)依法行使部分政府職能，行政管理是其重要工作之一。事實(shí)上，兵團(tuán)、師（墾區(qū)）、團(tuán)場也分別對應(yīng)地方上的自治區(qū)、地（州）、縣級政府，其中，兵團(tuán)是副省級單位，也是計(jì)劃單列單位，自治區(qū)黨委書記兼任其第一書記、第一政委；師（墾區(qū)）一般為地級單位，它們所在地的地（州）委書記兼任其第一書記、第一政委；團(tuán)場為縣處級單位。它們在各自的權(quán)限范圍內(nèi)行使自己的職權(quán)，是名副其實(shí)的行政機(jī)關(guān)。

然而，與地方權(quán)力機(jī)關(guān)（人民代表大會）監(jiān)督行政機(jī)關(guān)（政府）模式不同的是，兵團(tuán)沒有人民代表大會，也就是說，它的權(quán)力機(jī)關(guān)是缺位的，不論是兵團(tuán)，還是各個(gè)師，以至團(tuán)場，都不存在人民代表大會與之相配套。從人民代表大會的職能和作用來看，兵團(tuán)的行政權(quán)缺乏有力的監(jiān)督和制約。

但這并不是說團(tuán)場職工不能當(dāng)選人大代表、參加人大會議，他們可以駐地單位（團(tuán)場）選舉產(chǎn)生的方式，以人大代表的身份參加所在縣（市）的人大會議，甚至可以通過縣（市）人民代表大會的選舉，進(jìn)而成為自治區(qū)或全國人大代表。以兵團(tuán)農(nóng)八師一三三團(tuán)為例，該團(tuán)位于塔城地區(qū)沙灣縣境內(nèi)，按照選舉法的人口比例原則，每屆縣人大代表換屆選舉，沙灣縣都會分給一三三團(tuán)一兩個(gè)名額，該團(tuán)產(chǎn)生的這一兩名人大代表與其他人大代表具有相同的地位，不存在權(quán)利、義務(wù)上的差別。

但是，由于兵團(tuán)是計(jì)劃單列單位，在整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行條塊管理，除了稅收權(quán)歸地方外，其他管理權(quán)限基本上都是自主行使，地方政府也不便插手兵團(tuán)內(nèi)部的管理事務(wù)。因此，兵團(tuán)系統(tǒng)具有較強(qiáng)的獨(dú)立自主性。那么，團(tuán)場產(chǎn)生的縣級人大代表，在人民代表大會上審議的政府工作報(bào)告，因?yàn)轷r有涉及團(tuán)場的具體事項(xiàng)，此時(shí)的他們，更多意義上是在行使一名普通公民代表的權(quán)利，當(dāng)然，團(tuán)場的具體問題也有自己的解決途徑——職代會。

對此，《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場職工代表大會工作暫行規(guī)定》對職工代表大會的職權(quán)做出了明確規(guī)定，其中一項(xiàng)就是“聽取和審議團(tuán)場年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展及財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告；聽取和審議團(tuán)場五年及長遠(yuǎn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展報(bào)告”。 《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場章程（試行）》中也有類似規(guī)定：聽取審議團(tuán)場經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告、年度經(jīng)營計(jì)劃……評議、監(jiān)督團(tuán)場領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，聽取團(tuán)場領(lǐng)導(dǎo)述職報(bào)告。

與此相類似的是，《中華人民共和國憲法》對地方人民代表大會的職權(quán)也作了具體規(guī)定：地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律的遵守和執(zhí)行，依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告。

對比二者可以發(fā)現(xiàn)，團(tuán)場職代會一項(xiàng)“聽取和審議團(tuán)場國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃報(bào)告”[3]的權(quán)力，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般國有企業(yè)職代會的職權(quán)范圍，而與地方人大“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃報(bào)告”的權(quán)力具有高度的一致性?？梢?，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，職代會的職權(quán)設(shè)定模仿了人民代表大會的權(quán)利模式。從這個(gè)角度力看，團(tuán)場職代會相當(dāng)于團(tuán)場的的人民代表大會，在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，職代會通過的決議自然具有法定的權(quán)威性，這在一定程度上彌補(bǔ)了團(tuán)場權(quán)力機(jī)關(guān)缺位造成的不足。

當(dāng)然，團(tuán)場職代會并不是人民代表大會，它僅僅是團(tuán)場這個(gè)國有企業(yè)職工代表的議事機(jī)構(gòu)，雖然超越了一般國有企業(yè)職代會的固有權(quán)限，但憲法和法律并沒有賦予它人民代表大會的權(quán)力，諸如地方各級人民代表大會罷免本級人民政府負(fù)責(zé)人的權(quán)力、撤銷本級人民政府的不適當(dāng)決定和命令的權(quán)力、決定國家機(jī)關(guān)工作人員任免的權(quán)力等，都是團(tuán)場職代會所不具有的，這就給團(tuán)場職代會在“黨政軍企”合一體制下既要做好企業(yè)的監(jiān)督者又要做好政府的監(jiān)督者帶來了困難。

《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場章程（試行）》明確要求，團(tuán)場應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，建立、健全職工民主管理制度，依法維護(hù)職工群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。要通過職代會這個(gè)實(shí)行民主管理的平臺，行使法律、法規(guī)賦予的職權(quán)。如何才能有效地保障職代會行使職權(quán)呢？除了上文提到的領(lǐng)導(dǎo)小組管理模式外，最主要的就是要加強(qiáng)職代會的權(quán)力，將人民代表大會擁有的罷免權(quán)、任免權(quán)、撤銷權(quán)等具有實(shí)際意義和便于操控的權(quán)力，適當(dāng)?shù)刭x予團(tuán)場職代會，這樣不僅不會妨礙兵團(tuán)屯墾戍邊的大局，反而更有利于兵團(tuán)在新世紀(jì)新形勢下的長治久安。

［注釋］

[1]參見江澤民《在中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議上的講話》，2000年1月14日。

[2]參見兵團(tuán)工會《關(guān)于在建設(shè)屯墾戍邊新型團(tuán)場的工作中進(jìn)一步加強(qiáng)職工民主管理工作，充分發(fā)揮工會組織作用的決定》，2007年5月29日。

[3]《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場職工代表大會暫行規(guī)定》，2002年7月26日。

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