我國城市基礎設施建設投融資問題的探討

摘要：隨著我國經濟的全球化發展，我國城市化進程的腳步也不斷加快，城市人口不斷膨脹，城市基礎設施建設工作也暴露出許多新的問題。城市基礎設施建設投融資管理是其中一個重要組成部分。我國城市基礎建設投融資體系有助于解決城市化進程中的各種矛盾，并且可以增強我國城市的綜合實力。本文首先簡要介紹城市基礎設施投融資的基本概念，然后分析城市基礎設施建設投融資方面存在的主要問題，最后提出幾點解決方法及改進建議。

關鍵詞：城市基礎設施建設 投融資 問題

一、引言

城市基礎設施是為滿足城市居民生活以及物質生產的需要而投入建設的，因此它向城市居民以及各單位提供最基本的公共設施和產業部門，它是城市的基本組成部分。城市基礎設施建設同時發揮著促進地方經濟發展的作用。根據世界銀行的研究，城市基礎設施存量增加1%，相應的GDP增長1%。而且城市基礎設施也可以支撐城市的環境治理工作以及工業化進程。更重要是城市基礎設施建設的程度與質量關系著我國城市化進程的進展。根據社科院2009年的預測我國2015年城市化水平將達到53%，城鎮化水平提高一個百分點意味著城鎮人口將會增加1000多萬人。隨著我國城市化進程的加速與城市人口的迅速增加，我國城市化基礎設施的需求大大增加。而這個過程中我國城市化基礎設施投融資的問題也日益突出。

二、城市基礎設施建設投融資的概念

城市基礎設施是為了保證城市的生存發展并且滿足居民的物質生活需要而向各單位和城市居民提供最基本的公共設施與無形服務的總稱。城市基礎設施包括提供有形物質基礎的工程性基礎設施和提供各種無形資產的社會性基礎設施。工程性基礎設施包括供水供氣、交通運輸、通訊、能源以及環境衛生等有形的物質設施基礎。社會性基礎設施是指文化教育、科學技術、商業服務、社會福利等無形資產設施。我國一般提及城市基礎設施時僅指工程性基礎設施。因此本文所指的城市基礎設施也是包括園林綠化、交通運輸、醫療衛生、環境等在內的工程型基礎設施。

城市基礎設施建設投融資包括投資活動與融資活動兩部分。投資活動是指投資者將資金投入到特定的項目而最終獲得城市建設的社會、環境或經濟效益的過程，它包括投資決策、實施投資以及回收資金獲益的整個過程。融資活動是籌資者在特定條件下通過一定的融資渠道籌措一定量資金的過程。城市基礎設施建設的投融資活動互相影響、相輔相成。融資活動是以投資活動為目的，投資活動需要通過融資活動籌得資金。

三、城市基礎設施建設投融資存在的問題

（一）投資主體相對單一，融資渠道相對狹窄

由于受到投融資體制的限制以及傳統觀念的束縛，我國城市基礎設施建設投資主體主要由中央政府以及省級政府單位或者部分國有企業擔任。這就造成我國城市基礎設施建設投資的主體單一。政府的包攬與壟斷過多，成為城市基礎設施建設的主要責任人。雖然私營資本、國外資本及民間資本也有參與到各地方的基礎設施建設項目中去，但是由于政府長期壟斷基礎服務行業，造成民間資本進入這些行業并不受歡迎，甚至受到相當大的阻礙，因此它們的參與力度并不明顯，比例也相對很小。投融資主體的單一使得我國城市基礎設施建設出現融資困難、資金短缺的現象，這就導致巨大的城市基礎設施建設需求不能得到滿足，影響了城市的經濟發展以及我國城市化進程的腳步，更加阻礙了城市居民生活水平的提高。

（二）投融資決策主體不明確，政府職能不清晰

現階段我國城市基礎設施建設的決策方法是由中央政府與地方政府兩級進行集權式決策。具體的來說，當投融資項目在規定額度之內時由地方政府決策，而超過這一額度時則向中央政府報批。這樣的決策機制使得決策主體多樣化，不夠明確的決策主體會影響到投融資的科學性。這樣的集體決策方式可能造成無人負責導致投融資決策失誤。中央及各地政府在城市基礎設施建設的投融資活動中即扮演了投資經營者又扮演了社會管理者的角色。這樣的雙重身份缺乏適當的約束機制，可能導致出現監管錯位、缺位等現象。政府對城市基礎設施建設投融資過程缺乏間接調控，會造成資源浪費與項目建設重復的問題?？偟膩碚f，由于我國城市基礎設施建設的投融資權責不夠明確，缺乏清晰的經營主體，造成了政府具有雙重身份，而政府模糊的職能會影響到投融資決策的科學性。

（三）城市基礎設施建設投融資體制不完善

我國現階段基礎設施建設投融資體制存在一些不足之處。首先，缺乏必要的風險約束機制。投融資過程沒有建立相應的風險約束機制，導致投資主體需要承擔較大的投融資風險。其次，城市基礎設施建設投融資管理的模式與組織形式不夠合理，導致權責分配布局不均衡，必要的監控手段與約束措施都沒有建立。再次，由于政府對城市基礎設施建設工作不注重管理運營，致使項目開展過程中各方面的問題都無法及時得到解決。最后，缺乏財政風險預警和防范機制。由于各地政府將由政府擔保的財政借貸資金投入基礎設施建設中，增加了政府的財政壓力。而由于缺乏相應的風險預警與防范機制，導致政府的債務風險增大。

（四）城市基礎設施建設投融資相應法律法規不健全

長期以來，我國政府的相關主管部門都忽視城市基礎設施建設投融資的相關法律制度的建設。我國政府習慣使用行政權力與配置資源的能力對城市基礎設施建設投融資進行管理，缺乏動力進行法規制度的安排。我國對投融資的體制以及資金來源、使用、經營以及收益分配等都缺乏明確的規定，對于所有者、經營管理者以及投資者的權利義務也沒有進行清晰的界定。不健全的制度環境影響了民間資本進行城市基礎設施建設投資的主動性與積極性，也會阻礙基礎設施建設融資方式的多元化發展。

四、改善我國城市基礎設施建設投融資現狀的建議

（一）建立多元化的投融資主體，拓寬投融資渠道

建立多元化的投融資主體并拓寬融資渠道是首要改進措施。我國政府應該開放城市基礎設施建設投融資的市場，使更多的外國及民間資本能夠進入這個市場，改變政府壟斷的現有格局，從而形成政府、國有企業、外商企業以及私營企業等多種企業組成的多元化的投融資主體。高效率投資以及潛力巨大的民間資本應該成為投融資的重要主體之一，它的加入也將提高城市基礎設施建設投融資的效率。外商投資則需要國家的相關政策以及規章制度作為強力后盾，從而提高外商投資企業參與城市基礎設施建設的積極性。在拓寬投融資渠道方面，我國應該注重引入多種新興的融資手段，比如資產證券化、融資租賃等金融創新工具。另外還需要靈活應用多種招商引資的方法，對于大型城市基礎設施建設工程可以采取如BOT、OT等方式，爭取更多的融資機會。

（二）明確投融資決策主體，加快政府職能轉換

進行城市基礎設施建設投融資決策時應該建立民主科學的決策機制。地方政府與上級政府對投融資決策的方案制定、討論以及最后的表決確定工作應該始終以有效的管理監督為保證。我國地方政府的重要職責之一就是進行城市建設，在這個過程中，政府需要轉換原有職能，明確現有職能。政府應該從參與項目建設管理的經營者角色轉變為整體的規劃監管者角色。具體的來說，首先應該打破原有的政府參與城市基礎設施建設項目的壟斷地位，吸引多種資本進入城市基礎設施建設的投融資市場。其次，城市基礎設施建設與經營管理工作應該以項目法人的方式進行主要運作，政府的職責是對城市建設進行統一規劃設計，并且制定相應政策，做好監督者的工作。再次，政府應該積極推進城市基礎設施建設過程中企業的主導地位，保護投資者權益的同時創造良好的投資政策環境。

（三）深化城市基礎設施建設投融資體制改革

深化城市基礎設施建設投融資體制改革也是完善城市基礎設施建設投融資工作的重要措施。首先，對于投融資管理工作應該實行社會化管理，從而提高投融資效率，堅決防止零散建設、重復建設或者建設閑置的情況發生，優化配置有限的人、物、財力資源。同時，需要規范信托制度，保證政府投融資行為實現市場化轉變。其次，應該健全非經營性項目的管理制度，對于政府的各種投資行為進行嚴格規范，適當修改調整行政審批程序，盡量簡化不必要的程序。再次，對于經營性的項目應該進行充分的市場調節，引入競爭機制，保證企業成為投資主體，全面實現真正的企業化運作模式。

（四）建立健全基礎設施建設投融資領域法律法規

健全的法律法規以體系能夠保障城市基礎設施建設投融資工作的順利開展和改革創新?，F階段已有的法律法規存在層次較低、未成系統以及效力較小的問題，并且某些法律法規缺乏時效性，已經不能適應當前的發展形勢。因此我國政府應該盡快健全基礎設施建設投融資領域法律法規。首先應該制定能夠防止壟斷聯盟的相關法律規范，保障民間資本能夠順利進入投融資市場。另外，政府應該提供明確統一的法律依據保障投融資模式創新的順利發展。最后，對于已經過時的法律法規要及時廢止，根據最新形勢進行法律法規的修改更正。規范的政策法規體系能夠加快基礎設施建設投融資體制的市場化改革。

五、結語

我國實現全面現代化的重要一環就是推進我國城市化進程，而城市基礎設施建設正是支撐城市化進程的重要組成部分。完善的城市基礎設施建設可以帶給城市居民更舒適的生活環境，也可以提高城市人民的生活質量。但是城市基礎設施建設投融資方面暴露出的問題阻礙了我國城市基礎設施建設的腳步。本文提出了建立多元化的投融資主體，拓寬投融資渠道、明確投融資決策主體，加快政府職能轉換、深化城市基礎設施建設投融資體制改革和建立健全基礎設施建設投融資領域法律法規等改進建議。希望通過本文的研究能夠逐漸解決我國城市基礎設施建設投融資方面的主要問題，促進我國城市基礎設施繼續推進城市經濟的發展。

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（作者單位：重慶城市公共交通站場集團有限公司）