推進我國省直管縣財政體制改革的路徑探索

摘要：財政體制改革是當前我國改革的大環境中最重要的一環，在改革隨著社會的發展不斷向前推進的過程中，我國財政體制暴露出的弊端日益明顯，因此，推行省直管縣財政體制改革是大勢所趨。然而，在省直管縣財政體制改革中，卻不同程度的存在著“改革激進論”和“改革緩行論”兩種不正確的思想認識，對此，我們應當從現實主義的視角出發，探索出真正適合我國國情的改革之路。

關鍵詞：財政體制 市管縣 省直管縣

財政體制是確定國家財權財力在各級政府間如何劃分的一種制度。1994年，我國進行了分稅制財政體制改革，基本確定了中央與省級單位之間的財政體制，但省以下財政體制過渡色彩仍十分濃厚，還處于不成熟的階段。在這樣的局勢下，省以下財政體制亟待改革，省直管縣財政體制由此被提上臺面，自提出以來，便受到了中央政府的肯定和各級各地區地方政府的狂熱追捧，省直管縣財政體制改革在全國范圍內如火如荼的進行。但是，隨著改革的深入，各種新問題開始出現，矛盾逐漸凸現出來。于是，對于省直管縣財政體制改革，社會上形成了兩種截然不同的觀點，有的人認為，市管縣財政體制使我國財政體系陷入困境，因此，省直管縣財政體制必須馬不停蹄，全面推進，直接實現行政省直管縣的目標。我們稱之為“改革激進論”；有的人則認為，財政體制改革是一個敏感問題，是改革的“深入區”，并且，當前省直管縣財政體制改革只是在試點地區開展就出現問題，說明還不夠完善，所以應當暫緩執行，我們稱之為“改革緩行論”。顯然，這兩種認識都是很片面的，省直管縣財政體制改革是我國當前財政體制改革的必由之路，從市管縣到省直管縣有其特殊的規律存在，鑒于目前改革的大環境，我們應當從理論與實踐相結合的角度，在系統總結我國地方財政體制改革歷史經驗的基礎上，科學的分析我國為什么要進行省直管縣財政體制改革，又應當如何改革的問題。

一、我國省直管縣財政體制改革的必要性分析：為什么要改革？

（一）省以下財政體制的現狀與弊端

按照我國現行的財政管理體制，要求一級政府一級財政，五級政府必然要求五級財政與之相配套。權限繁雜，機構臃腫，導致財政管理效率低下。而隨著財政體制改革的推進，市一級政府越來越明顯的開始處于一種比較尷尬的境地——宏觀經濟問題不夠管，微觀問題開始管不著，并且已經成為地方社會經濟發展的障礙。具體表現在：

1.財政管理層級多，管理效率低下。

市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，使縣級與省級財政之間的一些具體工作，諸如項目申報、指標下達、資金調度、政策措施傳達等都必須有市一級從中中轉，直接影響了財政管理的效率。

2.事權與財權劃分不對稱，縣級財政困難。

各級政府的職責范圍(事權)不明晰，導致了地方各級政府之間的責任權限難以明確和細化。在財權方面，各級政府都強調自己本級政府的重要性，財力向上集中，最終必然是處于最基層的縣鄉支配較少的財力，但承擔著大量具體的責任，在這種的情況下，縣鄉財政注定會舉步維艱。

3.市縣職責不明確，財政職能不能有效發揮。

目前我國正在積極構建公共財政框架，市縣職責變得模糊和相互交叉。地市一級政府與縣級政府一樣都是直接面向居民提供公共產品與服務的基層政府，相應的財政職能具有相似性，設為上下兩級政府，使財政運行成本加大，職能無法準確發揮出來。

4.市管縣財政體制下城鄉利益分配失衡。

市管縣體制有著明顯的傾向性——主要為市服務。因此，市的發展往往以犧牲縣的整體財力為代價，從而加劇了城鄉二元結構的分化，使城鄉利益分配處于一種明顯的失衡狀態。

（二）省直管縣財政體制改革的理論與現實意義

1.戰略性管理體制創新，有利于發展壯大縣域經濟，加速縣域社會城市化進程。

在市管縣模式下，“市刮縣”、“漏斗效應”等現象使得縣級財政一直存在赤字。省直管縣實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配，從根本上促進縣域經濟的發展。“省管縣”的核心是“留利于縣”，省縣之間信息和資金的直達不僅杜絕了“截留”事件的發生，同時有利于省級財政宏觀考慮對縣級補助、扶持政策的制定和實施。放權讓利，擴權強縣使縣域經濟的發展有了更為寬松的環境，可使縣集中財力發展各種事業，縣域經濟發展由“快走”變為“快跑”。

2. 發揮財政分配機制的導向作用，逐步規范轉移支付收入分配機制，實現城鄉利益均衡。

省直管縣之后，資金在途時間縮短，省級財政更加關注對縣補助資金的使用效果，在實現公共支出均等化的前提下，會傾向于將補助資金投向效率高的縣，在更高層次規劃全省發展全局，避免重復建設和無序競爭，在資金政策等方面有效配置資源。此外，縣與省對口部門之間的關系將因為業務聯系而隨之緊密起來，省管縣后，財政政策直達縣，避免了信息傳遞過程中的政策曲解和工作延誤；縣級政府的困難能夠及時準確地向省里匯報反映，以取得省級各部門的支持和重視，有利于緩解縣級財政困難，優化財政支出。

3.統一部署、穩妥推進，實現財政體制過渡到行政體制的實質性進展，快速提升行政管理效率。

當前我國的政府五級架構式，是世界上政府層級最多的國家。這使得我國的行政管理支出遠遠高于其他各國，政府部門繁多導致的辦事效率低下，“官多為患”和“人浮于事”等現象，使“簡三成五”的行政體制改革成為一種必然趨勢。省直管縣后，減少了市級中間管理環節，大大降低行政管理成本，增強了省級調控能力?！笆≈惫芸h”、“鄉財縣管”等改革，對于提高政府辦事效率，減少行政層級以及減輕財政負擔具有重要意義。

二、推進我國省直管縣財政體制改革的路徑探析：如何改革？

根據財政部2007年第78號文件《關于推進省直接管理縣財政體制改革的意見》的指示——改革的主要內容就是要在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，實現省財政與市、縣財政直接聯系。據此，我們認為，推進我國省直管縣財政體制改革，應當從以下幾方面入手：

（一）發揮中央宏觀調控能力，重新定位市和縣的功能，明確事權和財權的劃分，著實增加縣級財力。

通過明確各級政府的事權，解決政府行政設置中越基層的政府承擔越重的公共支出責任的困境。政府公共服務的提供應當遵守受益和效率的雙原則。凡是較低一級政府能夠行使的職能就盡量下放事權。因為基層政府具有信息優勢，能根據居民的偏好，高效提供公共服務。我國實行分稅制改革以來，省以下財權劃分各地都不一致?？偟膩碚f，上一級政府始終處于強勢地位。要積極培育縣級政府的主體稅種，如房產稅。同時擴大共享稅的稅種范圍和分享比例，實行同源課稅、分率計征的方式，使得各級政府的財政收入都能穩定增長。

（二）建立縱向為主，縱橫交錯的轉移支付制度，逐步實現專項轉移支付均等化，保障縣級財政有效運行。

從長期來看，縣級財政困境的解決不僅要依賴于省級的轉移支付，同時需要從制度上著手。應逐步建立專項補助、稅收返還、體制補助等制度，并完善過渡期轉移支付計算方法，規范標準收支和財政補助系數的計算標準。短期內，建立中央財政專項資金，從新增財政收入中提取一定的比例直接用于對困難縣的專項補助，以保障縣級財政的正常運作。

（三）健全多級財政監督機制，構建抵御腐敗風險的監督體系，以緩解縣級財政困難。

省直管縣改革擴大了縣級政府財權。權力的擴張往往伴隨的是腐敗行為。監督和制約縣級政府財權，是省直管縣財政改革的基本要求。具體來說，實行省對縣財政預算審查制度，從源頭上加強對縣級財政的監督；全面掌握縣級財政基本情況，指導縣財政管理與改革工作，促進縣級財政科學、合理安排預算;建立科學合理的省對縣考核指標體系，客觀評價縣級財政運行情況和努力程度;建立合理的省對縣激勵性財政機制，激發各地緩解縣鄉財政困難的內在動力。

（四）完善相關配套措施，為財政體制改革保駕護航。

省直管縣財政改革涉及到多方的利益，各省各地方的基本情況千差萬別，在推進改革的進程中，要采取一些相應的配套措施：

1. 改革行政管理體制，使財政體制趨于扁平化。

財政的省直管縣能否成功，需要相應的行政管理體制改革。行政管理體制改革可以借鑒馬克斯·韋伯的“科層制理論”，在時機成熟的情況下推行“強縣擴權”，創新行政管理制度。首先，需要合理定位政府與市場的關系，一些與市場發展相悖的權力必須從政府權力體系中消除。在此基礎之上，省對市縣同等對待，市縣平級，才有可能減少市管縣行政管理體制所帶來的弊病，避免市級政府通過財政之外的其他手段，給縣級政府施加壓力，影響省直管縣改革。

2.逐步調整行政區域，努力實現橫向財政均衡。

行政區域劃分涉及面更廣，也非常復雜，從穩步發展和漸進改革的角度來看，不宜大規模的調整。省直管縣財政改革擴大了省級政府的管理幅度和規模。為更有效管理縣級部門，應該在條件適當的情況下，進行行政區域的逐漸調整。通過縮減省的管轄范圍，縮減形成層級，使其管理的市縣適當，提高對所轄市縣的管理效率。

3. 明確“最優政府規模”，強化縣級政府公共服務職責。

省直管縣財政體制改革從社會需求的角度看，更迫切的意義在于通過擴權強化縣級政府公共服務職能?？h級政府作為基層政府，是公共服務的執行者和社會事務的具體管理者，應當把提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能，制定有效政策引導城市資金、技術、人才、管理等要素向縣域流動，統籌配置各種資源，有效集中各項政策，提升公共服務能力。

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（作者單位：湖南大學政治與公共管理學院）