淺析行政事業單位財務風險的防范與管理

［摘要］ 行政事業單位財務風險作為客觀存在，它與企業財務風險有著很大的不同。本文從行政事業單位的財務風險概念出發，分析行政事業單位財務風險產生的原因，研究行政事業單位財務風險管理的目標定位、管理原則，劃分行政事業單位的財務風險域，提出進行財務風險管理的簡單流程和方法，探索進行財務風險管理研究的現實意義。

［關鍵詞］ 行政事業單位；財務風險管理

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 10. 016

［中圖分類號］F239.45 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）10- 0031- 03

“風險”（Ｒｉｓｋ）一詞來自于１７世紀的歐洲，經過４００多年發展，其內涵和外延已發生了根本性的變化，如今，“風險”已成為人們認識事物重要的內容和觀點，尤其是經過20世紀末的亞洲金融風暴和21世紀正在經歷的全球金融危機，人們對“風險”的認識更加深刻。“風險”正使人們由“狂熱”到“冷靜”再到“理智”，“風險”使人類在處理事物的發展時更加成熟。財政也是有風險的，赤字巨大，入不敷出，冰島差一點走上了破產之路，希臘和意大利政府也正因為巨額赤字而岌岌可危。我國長期使用財政資金的行政事業單位是否也存在風險呢？從審計署歷年公布的審計結果看，無論是最初的“預算審計”還是后來“績效審計和經濟責任審計”，行政事業的財務問題主要集中在預算、收入、支出、國有資產使用等方面，如何減少這些“需要加以糾正和改進的問題”以及降低這些問題所造成的影響和預算風險值得研究和探討。加強行政事業單位風險管理，提高行政事業單位資金績效管理水平是當前政府會計改革的重要目標，也是政府會計改革的重要方面。

一、行政事業單位財務風險的概念研究

管理中的風險有多層含義：一是指未來結果的不確定性，可能好也可能壞；二是指造成損失的可能性，損失可能有也可能無；三是指偏差，即偏離預定目標的現象，其中主要指不利差異。企業財務風險是指在企業的各項財務活動中，因企業內外部環境及各種難以預計或無法控制的因素影響，在一定時期內，企業的實際財務結果與預期財務結果發生偏離，從而蒙受損失的可能性。由于行政事業單位主要以提供公共產品和服務為組織目標，它不涉及籌資、負債、盈利等問題，其非營利性決定了財務管理的重點是財務資源的依法取得和使用，而不是凈利潤或每股收益。因此，行政事業單位的財務風險應是由于各種不確定性因素使行政事業單位難以合法、有效地獲取并使用財務資源，從而造成其不能充分承擔其社會職能、最大限度地實現組織提供公共產品或公共服務的目標的可能性。它與企業財務風險存在一定區別，具有自身的獨特性。

二、導致行政事業單位財務風險的因素

財務風險是客觀和普遍存在的，造成行政事業單位風險頻生的因素較多，既有外部因素也有內部因素，大體上可以分為以下幾類：

（1）財務管理人員缺乏風險意識。只要有財務活動，就必然存在著財務風險。由于行政事業單位具有非營利性和公共服務性特點，財務管理人員往往認為只要按法定預算取得和使用財政資金，就不會產生財務風險，即使出現財務風險也是由國家財政來承擔，與本單位的財務管理工作無關，可以說風險意識淡薄是目前行政事業單位普遍存在的現象。

（2）部門的責權利不十分明確。對于行政事業單位而言，由于其組織的目標不是為了增加組織自身的財富，也不是為了產生利益，這使得管理人員經常難以就各種目標的相對重要性程度達成一致，對于一定的投入能在多大程度上幫助組織實現自己的目標也難以確定，分權管理的操作難度加大，對各部門的職責履行情況難以考核評價。因此，從財務層面講，部門的責權利不明確，會產生許多風險，如預算執行無法合理規范，預算資金支出結構異化，行政事業單位公信力下降，資金使用無績效等。

（3）內部財務關系混亂。很多單位內部存在“政事不分、政企不分”，系統財務資源取得較為復雜，其內部各單位之間以及與其上級主管單位之間，在資金管理及使用、利益分配等方面權責不明，造成資金使用效率低下，資金流失嚴重，且資產的安全完整無法得到保證，而內部混亂的財務關系也極易導致系統內各單位的財務風險。

（4）財務決策缺乏科學性。目前，我國行政事業單位的財務決策普遍存在著經驗決策和主觀決策現象，由此導致決策失誤經常發生，從而產生財務風險。例如，在固定資產投資決策過程中，由于對投資項目的可行性缺乏周密系統的分析和研究，加之決策所依據的經濟信息不全面、不真實，以及決策者決策能力低下等原因，決策失誤及盲目投資導致一些資產閑置、設備利用率低，從而給國家財政資金帶來較大的財務風險。

此外，預算管理意識淡薄，預算編制不科學，超支嚴重，預算執行缺乏嚴肅性和權威性等因素也是造成財務風險累積并爆發的重要原因。

三、行政事業單位財務風險管理的內容

如何進行行政事業單位的財務風險的防范和管理，是我們研究的核心和重點，我們認為可以從以下幾個方面來進行行政事業單位的財務風險研究和分析。

1.財務風險管理目標定位

一切風險管理都有一個管理的目標，行政事業單位的財務風險管理也有自己的目標，它與企業追求盈利的出發點和歸宿有本質的區別。行政事業單位財務管理總體目標是獲取并有效使用資金，以最大限度地實現其社會使命和維持自身生存發展，即實現資金使用社會效用的最大化，它是進行一切財務活動的出發點和歸宿，它決定著財務管理的具體目標，決定著財務風險管理的基本方向。

（1）戰略目標。基于自己的特殊使命，行政事業單位財務風險管理應該滿足社會公眾服務的需要。

（2）運作目標。有效和高效地利用公共資源，確保預算資金績效目標的實現。

（3）合規目標。符合相關法律法規的規定，合法合理完成法定預算，杜絕違規風險。

（4）報告目標。及時準確編制和提交行政事業單位預算和決算報告，并保證報告的可靠性。

2.財務風險管理的原則

進行行政事業單位財務風險管理，要堅持整體性原則、全員參與原則、權責制衡原則、預見性原則和效益原則，不能簡單套用企業風險與收益均衡原則和不相容職務分離原則來進行風險控制和管理。

（1）整體性原則。財務風險管理人員應當全面地看待行政事業單位面臨的財務風險，根據行政事業單位的風險承受能力、預期的回報水平、外界環境的變化等因素，綜合考慮風險帶來的損失和收益，權衡利弊，即權衡風險與收益，制定總攬全局的財務風險管理策略。

（2）全員參與原則。行政事業單位活動各環節的疏忽都有可能導致行政事業單位出現重大財務風險，所以應該在全體成員中樹立風險意識，及時發現風險隱患，及時處理風險，防止產生重大財務風險。

（3）權責制衡原則。引發財務風險的因素除來自外部環境之外，還有行政事業單位的內部因素。加強行政事業單位內部控制，特別是強調不相容職務相分離，能夠在制度設計上有效避免決策和執行“一言堂”、“一支筆”等現象及其引發的財務風險。

（4）預見性原則。對財務風險的存在和發生要有一定的預測能力，對行政事業單位活動中可能存在不確定性的環節要事先設定財務風險控制機制，預測可能出現的各種情況，力求防患于未然，防微杜漸，從風險的源頭上進行控制，及時有效地采取風險管理措施，使財務風險降到最低。

（5）效益原則。行政事業單位雖然不以營利為目的，但其財務管理目標是獲取并有效使用資金，以最大限度地實現組織的社會使命和維持自身生存發展，因而也應重視資金使用的績效問題，爭取利用有限的資源為社會提供盡可能多的公共服務。

3.行政事業單位財務風險域的劃分

風險管理理論告訴我們，要實施全面風險管理首先要劃分風險域，以便落實控制與防范責任。風險域是指風險因素引起風險發生的范圍。

從根本上來講，行政單位與事業單位的財務風險有一定的差異。依據《行政單位會計準則》、《行政單位財務通則》、《事業單位會計準則》以及《事業單位財務通則》和行政事業單位各自的預算管理特點、財務活動特征等，行政單位財務風險可劃分為預算管理風險、支出績效風險、資金收繳風險、資產管理風險、政府采購風險和操作風險六大風險域；事業單位財務風險可劃分為預算管理風險、財務收支風險、資產運營風險、償債風險、政府采購風險、發展風險和操作風險七大風險域。只有對這些環節的風險進行有效控制，才能更好地防范行政單位風險，從而提高行政事業單位工作績效。

4.財務風險管理的流程

財務風險管理的基本流程是指財務風險管理的基本工作步驟，行政事業單位財務風險管理的流程與其他風險管理流程一樣，都必須經歷風險信息收集、風險識別、風險分析、風險計量、風險決策和風險處理的過程。由于行政事業單位更多的是一個相對完整的系統，由多個風險主體共同組成，所以在一系列風險流程中，風險信息收集、風險識別、風險分析等會花費較多的時間和精力，它相對單一企業單位或集團的風險識別和財務風險衡量要復雜得多。

（1）風險信息收集。收集與組織提供公共服務的目標相背離的重大信息。

（2）風險識別。通過收集的信息，識別組織面臨的和潛在的財務風險及風險因素。

（3）風險分析。對財務風險發生的可能性及其造成損失的程度進行估計和計算，對財務風險的后果及對組織管理活動的影響進行預計，揭示財務風險發生概率為多少，將在多大范圍內發生，將造成多大的損失和影響等問題。

（4）風險計量。在風險識別和風險分析的基礎上，通過定性分析和定量分析，綜合考慮損失頻率的高低及損失幅度的大小，將風險具體量化或者是將風險設定在某一個風險等級，從而確定是否要采取風險控制措施以及控制措施采取的程度的過程。

（5）風險決策。財務風險管理決策者在確定風險計量結果的基礎上，將風險收益與風險控制所需成本進行比較，并結合決策者的風險偏好，確定組織對風險的態度是作為還是不作為以及如何作為。風險管理決策就是根據風險計量的結果，為實現風險管理目標，通過風險管理技術的優化組合，來減少或消除風險，以達到既定的目標。

（6）風險處理。處理財務風險，執行風險管理方案應該更加注重效率，通過制訂縝密的風險管理計劃實現資源的有效配置，執行時要堅決按照既定方案進行，明確各自的責任和權利。財務風險管理不是單個部門的任務，需要組織整體參與和配合。因此，風險管理過程需要組織財務部門與其他相關部門的溝通與協調。組織應對風險管理方案執行過程中的各項具體行動進行實時監控，確保方案執行與計劃保持一致。

5.財務風險管理的模型／方法

在設計行政事業單位財務風險管理評價體系時，應充分考慮到財務風險管理分析的信息使用者——政府、納稅人和管理者的使用需求，以資料獲取—指標設置—指標處理—權重確定—指標預處理—模型建立—評價結果為設計的主線，在遵循財務風險管理評價體系一般設計思路的基礎上，充分考慮行政事業單位自身的特殊性，不僅要設計行政事業單位共性的財務指標，而且結合具體行政事業單位業務的情況設置具有個性的指標，使指標體系的設計更適合行政事業單位的需要。同時，為保障財務風險管理評價體系的正常運行，還必須制定一套符合實際的財務風險管理制度，用以規范和約束財務風險的管理者。

四、加強行政事業單位財務風險研究的意義

由于當前財務風險的研究主要集中在企業單位，對行政事業單位財務風險管理研究的文獻較少，更沒有一套完善的財務風險控制機制，因此，對行政事業單位的財務風險研究不可能一蹴而就，一步到位，我們只能循序漸進，逐步發展。就研究行政事業單位財務風險本身來講，它具有如下現實意義：

（1）有利于樹立正確的風險意識。不論是管理人員、財務人員和內部審計人員，還是行政執法人員，熟悉風險存在的區域及相關的業務活動，明確自身哪些行為可能導致風險產生，如能及時有效地識別、控制與防范風險事故，減少風險損失，都是非常必要的。

（2）有利于建立、健全內部財務管理制度。可以督促系統內部各單位建立、健全財務風險的評價和控制機制，實現科學決策，合理防范和化解風險，建立財務風險預警系統是財務管理制度創新的必然選擇。

（3）有利于實現單位的財務管理目標。加強行政事業單位財務風險控制，有助于提高行政事業單位資金的使用績效，實現預算資金效用最大化，促進行政事業單位的健康發展。

（4）有利于促進行政事業單位財務管理學科體系的完善，推動財務風險管理理論與研究方法的豐富和創新。

主要參考文獻

［１］財政部企業司.企業財務通則解讀［Ｍ］．北京：中國財政經濟出版社，２００７:４４.

［２］高立法．劃分風險域明確風險因素［Ｊ］．財會信報，２００８－０２－２５（Ｄ３）．

［3］［美］卡倫·Ａ·霍契.財務風險管理最佳實務［Ｍ］.孫慶紅，譯.北京：經濟科學出版社， ２００６.