招投標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范體系的建立初探

［摘 要］ 本文通過討論工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理過程中存在的各種不同類型風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，探討如何采用風(fēng)險(xiǎn)管理、信用管理和信息化的手段，加強(qiáng)道德體系建設(shè)、信用體系建設(shè)和內(nèi)部控制制度建設(shè)，建立一套完整的招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

［關(guān)鍵詞］ 招投標(biāo)； 風(fēng)險(xiǎn)防范； 初探

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 10 . 040

［中圖分類號(hào)］F272 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673 - 0194（2011）10- 0069 - 02

當(dāng)今社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)滲透到社會(huì)生活的每一個(gè)角落。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則影響著政府、企業(yè)和個(gè)人的運(yùn)作和生活。招投標(biāo)的范圍涉及社會(huì)的方方面面，小到某幼兒園教室配備的課桌椅和小朋友們每天的午餐和玩具，大到國家為建設(shè)某個(gè)核電站工程舉行的國際性招投標(biāo)活動(dòng)。招投標(biāo)的結(jié)果同樣跟社會(huì)中的每一個(gè)企業(yè)和個(gè)人息息相關(guān)，它總是在不經(jīng)意的過程中影響著人們的物質(zhì)消費(fèi)和精神文化生活需要，進(jìn)而影響到人們的生活品質(zhì)。招投標(biāo)已經(jīng)成為社會(huì)公平交易當(dāng)中一個(gè)不可或缺的組成部分。

1招投標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)與信用管理

國家為了保障和規(guī)范招投標(biāo)的活動(dòng)也出臺(tái)了很多的法律和規(guī)章制度，２０００年元月開始就正式頒布和實(shí)施了《中華人民共和國招投標(biāo)法》，國家各部委、地方政府也都配套了很多跟招投標(biāo)管理相關(guān)的政策法規(guī)文件，從項(xiàng)目的分門別類，到招投標(biāo)各流程環(huán)節(jié)的程序規(guī)范，招投標(biāo)代理人資格管理、專家?guī)旃芾淼乳T類相當(dāng)齊全，措施相當(dāng)詳盡。但是事實(shí)上招投標(biāo)在實(shí)際操作當(dāng)中，還是存在很多問題。這些問題當(dāng)中，主要是如何防范招投標(biāo)過程中產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)的問題。

1.1招投標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)的最簡單的定義就是“起作用的不確定性”，它之所以起作用，是因?yàn)樗軌蛴绊懸粋€(gè)或者多個(gè)目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)并不是存在于真空當(dāng)中，因此我們需要定義什么“處于風(fēng)險(xiǎn)之中”，也就是說，如果風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的話，什么目標(biāo)將受到影響。招投標(biāo)過程中，如果出現(xiàn)了損害“公平、公正、公開”基本原則的事件那肯定就是由于某些人追求某種不道德的目標(biāo)而產(chǎn)生的，所以就產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)帶來各種社會(huì)成本的增加，因此在招投標(biāo)過程中防范風(fēng)險(xiǎn)是首要任務(wù)。

1.2信用管理

所謂信用管理，就是授信者對(duì)信用交易進(jìn)行科學(xué)管理以控制信用風(fēng)險(xiǎn)的專門技術(shù)。信用管理就是提供信用的一方利用管理學(xué)的方法來解決信用交易中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題。信用管理的主要職能包括識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、分析風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上有效地控制風(fēng)險(xiǎn)，并用經(jīng)濟(jì)、合理的方法綜合性地處理風(fēng)險(xiǎn)。

2建立招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防范體系

按照國際慣例，政府采購總量占本國國民生產(chǎn)總值的１０％～１５％，以此衡量，未來我國政府采購市場(chǎng)將達(dá)到１萬億元以上。我國政府采購規(guī)模呈現(xiàn)逐年快速遞增的發(fā)展勢(shì)頭。但是，作為這樣一個(gè)巨大的市場(chǎng)，在實(shí)際操作過程中，人員編制緊缺與日趨繁重的政府采購業(yè)務(wù)之間的矛盾，規(guī)范化、程序化的運(yùn)作與效率低下的矛盾，透明度要求高與信息披露手段相對(duì)落后的矛盾，嚴(yán)重制約了政府采購工作的正常開展。另外由于招投標(biāo)過程中，涉及的關(guān)系人眾多，其中包括采購人、采購代理人、投標(biāo)人甚至是產(chǎn)品供應(yīng)商和采購人的上級(jí)主管部門等。巨大的市場(chǎng)很容易產(chǎn)生腐敗行為。要防范腐敗行為的產(chǎn)生，筆者認(rèn)為需要從以下兩個(gè)方面來加強(qiáng)工作。

2.1加強(qiáng)道德培養(yǎng)，從源頭控制風(fēng)險(xiǎn)

本文將招投標(biāo)當(dāng)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)分為道德風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)。首先我們要加強(qiáng)道德教育，從生活點(diǎn)滴開始，培養(yǎng)一個(gè)人為社會(huì)公開公正和社會(huì)正義奮斗的高尚的道德情操，從而創(chuàng)造一個(gè)保障社會(huì)中不同經(jīng)濟(jì)主體的公開公正交易活動(dòng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

我們可以從道德的基本涵義出發(fā)，道德是一種由人們?cè)趯?shí)際生活中根據(jù)人們的需求而逐步形成的一種具有普遍約束力的行為規(guī)范，它具有良好的群眾基礎(chǔ)，往往流程比較廣泛，形成共識(shí)。道德必須與法律相分別，兩者都是行為規(guī)范，但是法律是具有國家強(qiáng)制力保障的，而道德作為一種心靈的契約，只能靠人們自覺遵守，所以約束力比法律弱很多。

再完善的體系也是由人來制定操作的，一個(gè)缺乏道德準(zhǔn)則的管理體系是極其危險(xiǎn)的，即使建立了一套完備的招投標(biāo)管理法律法規(guī)，制定一整套完整的流程標(biāo)準(zhǔn)，那也要依靠人來實(shí)踐和實(shí)施。因此，控制道德風(fēng)險(xiǎn)是第一位的，防范制度風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)化和制度化的過程。

2.2創(chuàng)新操作流程和管理技術(shù)，用制度控制風(fēng)險(xiǎn)

從制度上防范風(fēng)險(xiǎn)是重要手段之一?！墩型稑?biāo)法》第五條當(dāng)中指出，招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則。也預(yù)先提出了這些問題的指導(dǎo)性意見，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下3個(gè)方面用制度建設(shè)來防范風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.1建立完備的社會(huì)信用體系

要建立一個(gè)覆蓋整個(gè)招投標(biāo)各個(gè)環(huán)節(jié)參與的企業(yè)和個(gè)人的信用系統(tǒng)，包括采購人、投標(biāo)人和采購代理人、采購專家?guī)斐蓡T，甚至是涉及采購產(chǎn)品整個(gè)生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)系人。他們都可能是受到一個(gè)招投標(biāo)環(huán)節(jié)活動(dòng)影響的關(guān)鍵人。信用體系的建立也不是一朝一夕的事情，要建立完備的信用體系需要全社會(huì)來參與，在各個(gè)專業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中制定相應(yīng)的游戲規(guī)則。這樣才能給企業(yè)打下建立良好的社會(huì)信用這個(gè)深刻的烙印。更重要的是，信用體系的建立要能夠起到長效的威懾作用。談到這里，筆者想起了兩件事情：

一是2009年在網(wǎng)上搜索到的一份資料，是有關(guān)某市取消某幾位市級(jí)政府采購專家的評(píng)審專家資格的文件，其中有的還是業(yè)界知名的退休專家，取消資格的原因主要是在招投標(biāo)過程中出現(xiàn)了各式各樣的違規(guī)行為。這樣的下場(chǎng)不僅使他們失去了用幾十年工作中積累的專業(yè)知識(shí)繼續(xù)為社會(huì)貢獻(xiàn)的可能，更重要是的將他們自己的社會(huì)信用喪失殆盡。如此嚴(yán)厲的措施，是讓人拍手稱快的事。這個(gè)事情說明了信用體系的建設(shè)也必須有制度的保證，但是更重要的是行之有效的執(zhí)行，殺雞儆猴有的時(shí)候能起到很大的效用。

第二件事情是筆者２００９年４月份到美國聯(lián)邦政府交通運(yùn)輸部的一個(gè)西部辦公室參訪考察有關(guān)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸供應(yīng)鏈管理的問題。在跟對(duì)方探討貨物運(yùn)輸作為供應(yīng)鏈的一個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)運(yùn)輸方面的行政許可問題以及由誰蓋章的事情時(shí)，對(duì)方一直不能理解為什么要蓋章，因?yàn)樗麄儗?duì)貨物供應(yīng)鏈的全過程采取一種全程跟蹤、信息報(bào)告的原則，所有的供應(yīng)鏈參與人都必須如實(shí)報(bào)告貨物在他們手中的狀態(tài)、發(fā)生的或者可能產(chǎn)生的潛在危險(xiǎn)，以確保下一環(huán)節(jié)的人能及時(shí)準(zhǔn)確地預(yù)防和處理。值得一提的是，如果某一環(huán)節(jié)的參與人漏報(bào)和瞞報(bào)，他將面臨滅頂之災(zāi)，企業(yè)被關(guān)閉的唯一選項(xiàng)，而責(zé)任人的信用記錄將被烙上一個(gè)不誠信的烙印。在這一方面我們國家還是相當(dāng)欠缺。值得欣喜的是，國家已經(jīng)意識(shí)到建立完備的信用體系的重要性，除了出臺(tái)各種專業(yè)的法律法規(guī)來規(guī)范信用制度并且在其他各個(gè)方面予以不斷強(qiáng)化。

2.2建立有效的招投標(biāo)內(nèi)部控制流程與制度

“好的結(jié)構(gòu)可以使魔鬼變成天使，不好的結(jié)構(gòu)可以使天使變成魔鬼”，要防范招投標(biāo)工作中的各種風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)行機(jī)制至關(guān)重要。在容易滋生腐敗的采購領(lǐng)域需要構(gòu)建合理健全的流程管控措施。分析各類采購腐敗案件可以發(fā)現(xiàn)，內(nèi)外勾結(jié)的泄密，供應(yīng)商的串標(biāo)是招投標(biāo)制度防范的重點(diǎn)。

控制吃回扣，靠人管人不管用；要從源頭控制；要把大權(quán)化成小權(quán)控制；要用規(guī)則法律控制；要讓人自己控制自己。只有利用上述思想與原則建立一套完善的內(nèi)部控制制度才能將“魔鬼”控制住。下面舉廈門一個(gè)招標(biāo)公司的內(nèi)部控制流程作為例子加以說明。

一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目基本可以分為標(biāo)書制作、標(biāo)書出售、專家抽取、保證金收取、評(píng)標(biāo)和資料歸檔等6個(gè)步驟，如果項(xiàng)目由一個(gè)人全權(quán)負(fù)責(zé)，那么非常容易滋生腐敗情況，因此公司運(yùn)作過程中，實(shí)行6個(gè)崗位分離，標(biāo)書制作人不能主持評(píng)標(biāo)工作，但可以負(fù)責(zé)合同的簽訂工作。紙質(zhì)標(biāo)書出售前必須情況嚴(yán)格保密，參與投標(biāo)的供應(yīng)商名稱與數(shù)量也要嚴(yán)格保密，防止串標(biāo)；同時(shí)公司通過建立電子商務(wù)平臺(tái)下，開放標(biāo)書的自由下載，這樣可以吸引眾多的潛在投標(biāo)人。經(jīng)驗(yàn)表明，在多于４家投標(biāo)人參與并且互不知道對(duì)手的情況下，供應(yīng)商之間的串標(biāo)較難實(shí)現(xiàn)。在繳交保證金階段，與銀行簽訂協(xié)議，要求他們對(duì)繳交保證金的投標(biāo)人予以保密。設(shè)立專人負(fù)責(zé)資料封存與歸檔，做好交接記錄。同時(shí)，這6個(gè)崗位可以按照功能劃分給不同的部門管理，以利于他們之間的相互監(jiān)督。這樣就把“魔鬼”控制在最小的范圍，因此相應(yīng)招投標(biāo)過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)也最低。由于規(guī)范運(yùn)作，該公司成為廈門市營業(yè)額最大的一家招標(biāo)公司。

2.3利用新技術(shù)新模式降低招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

一般的采購網(wǎng)只發(fā)布采購信息和公布中標(biāo)結(jié)果，采購過程并不在網(wǎng)上顯示。和其他的采購網(wǎng)站不同，珠海政府網(wǎng)上采購中心，不僅僅是普通的采購信息發(fā)布平臺(tái)，而是一個(gè)完整的采購平臺(tái)，在該平臺(tái)上可以實(shí)現(xiàn)采購的所有操作。采購單位和廠商的所有交易過程都完全透明化。和其他采購網(wǎng)站相比較，珠海政府網(wǎng)上采購中心顯然多了許多“料”：這里不僅有買方所需商品的型號(hào)、數(shù)量，還有參考價(jià)，即買方心目中的理想價(jià)。并且還聲明，投標(biāo)單價(jià)超過參考單價(jià)視為無效，還公開參考品牌、技術(shù)性能、經(jīng)手人的姓名、聯(lián)絡(luò)電話、投標(biāo)開始時(shí)間、投標(biāo)截止時(shí)間。如果是供應(yīng)商，還可看到財(cái)政預(yù)算價(jià)。最重要的是預(yù)中標(biāo)公告，不僅中標(biāo)單位、中標(biāo)價(jià)格、中標(biāo)理由、投標(biāo)時(shí)間都一目了然，落標(biāo)者的出價(jià)和投標(biāo)時(shí)間也同時(shí)在網(wǎng)上公示，在規(guī)定時(shí)間無異議，便自動(dòng)生成中標(biāo)結(jié)果通知書。這一方式實(shí)現(xiàn)了政府采購的公開化和透明化。

另外在系統(tǒng)的推廣應(yīng)用過程中，除公共系統(tǒng)平臺(tái)搭建外，珠海市政府、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)和機(jī)關(guān)事務(wù)管理局還聯(lián)合發(fā)文要求全市鎮(zhèn)、街道辦以上各行政事業(yè)單位一定實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)采購，促使平臺(tái)實(shí)現(xiàn)應(yīng)用。再加上培訓(xùn)到位，三方面的因素綜合起來，珠海市政府采購網(wǎng)在實(shí)際工作中發(fā)揮了巨大的功效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從２００２年８月到目前為止，通過政府網(wǎng)上采購平臺(tái)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了采購１４．２億元，資金節(jié)省率為１２．８％，節(jié)余資金１．８億元。

通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、政府監(jiān)管將整個(gè)招投標(biāo)全過程置身于網(wǎng)絡(luò)這個(gè)“玻璃盒”之中，所有采購程序環(huán)節(jié)均被在線監(jiān)控，采購流程對(duì)全社會(huì)公開，最終實(shí)現(xiàn)從規(guī)?；?、集約化的管理模式，并在嚴(yán)厲監(jiān)管下執(zhí)行。采用新技術(shù)新模式其實(shí)也是強(qiáng)化制度化、規(guī)范化管理的過程，從而有效降低招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。

主要參考文獻(xiàn)

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