市政公共產(chǎn)品價格規(guī)制的必要性和對策研究

［摘要］ 市政公共產(chǎn)品對于人民生活水平的提高和現(xiàn)代城市的建設(shè)，有著十分重要的作用。長久以來，由于技術(shù)上和觀念上的原因，人們普遍認(rèn)為公共產(chǎn)品必然由政府來提供，這就是公共產(chǎn)品的天然壟斷性。但是，隨著時間的推移，政府提供公共產(chǎn)品的弊端逐步顯現(xiàn)。因此，對市政公共產(chǎn)品進行價格規(guī)制勢在必行。

［關(guān)鍵詞］ 市政公共產(chǎn)品；壟斷；競爭

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 13. 034

［中圖分類號］F294.1 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）13- 0052- 03

一、市政公共產(chǎn)品的涵義

市政公共產(chǎn)品，顧名思義，是市政公共事業(yè)提供的產(chǎn)品。市政公共事業(yè)，包括城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通事業(yè)等，是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，直接關(guān)系到人民群眾的生活質(zhì)量，關(guān)系到城市經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、市政公共產(chǎn)品壟斷經(jīng)營的原因與弊端

（一）市政公共產(chǎn)品壟斷經(jīng)營的原因

公共產(chǎn)品之所以由政府來提供，或者是出于政府職能原因由政府提供，或者是由于行業(yè)投入成本過高，無利可圖，故而私人企業(yè)不愿提供。政府介入這些行業(yè)提供公共產(chǎn)品，不可能像私人部門一樣，以追求利潤最大化為目標(biāo)，而是在提高效率的前提下追求一種社會公平，實現(xiàn)政府部門的社會責(zé)任，而這必然會犧牲一部分利益。的確，這些公共企業(yè)在建立之初確實能夠起到造福人民的作用，因為政府提供公共產(chǎn)品，可以有效避免由私人部門提供產(chǎn)品所產(chǎn)生的弊端（福利損失），可以使消費這些公共產(chǎn)品的人從中獲益，這也符合政府提供公共產(chǎn)品的初衷。并且政府提供公共產(chǎn)品，有著許多的有利條件，比如便于管理，易于統(tǒng)一調(diào)配資源等。但是現(xiàn)實中的情況是，當(dāng)政府真正介入到這些行業(yè)中后，卻逐漸向壟斷發(fā)展。這些行業(yè)的福利待遇好，報酬高，從業(yè)人員工作輕松，這反過來又會使政府極力地想維持這種優(yōu)勢地位，不想打破壟斷，以至于發(fā)展到今天，此類行業(yè)仍然由政府壟斷經(jīng)營［１］。

（二）市政公共產(chǎn)品壟斷經(jīng)營的弊端

１.社會福利凈損失

由福利經(jīng)濟學(xué)知識可知，壟斷最大的弊端就是消費者最終支付的價格高于完全競爭條件下的價格，但是整個社會的產(chǎn)量卻小于完全競爭條件下的產(chǎn)量，從而人為地造成社會福利凈損失。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，許多市政公共企業(yè)的運行違背了政府的初衷，逐漸向壟斷發(fā)展，并且這種壟斷不是由于具有次可加性而形成的壟斷，而是由于人為原因形成的壟斷，或者有市場準(zhǔn)入限制，或者形成市場勢力，所以這些市政公共企業(yè)不愿意引入市場競爭［２］。而另一方面，由于存在行政壟斷而形成的市場地位優(yōu)勢，使得有些市政公共企業(yè)對消費者實行捆綁銷售，制定的服務(wù)價格較高，不能科學(xué)地反映成本，這更加損害了消費者的利益，造成了社會福利的損失。

２.資源浪費，效率低下

由于政府所賦予行業(yè)的權(quán)利，形成企業(yè)優(yōu)勢地位，同時政府在市場準(zhǔn)入方面設(shè)置障礙，使得私人資本無法進入，但是這些行業(yè)在享受著壟斷地位，獲得高額利潤的同時，卻運行效率低下，浪費社會資源，這不但有違效率原則，而且無法實現(xiàn)公平，無法實現(xiàn)政府的目標(biāo)。正是基于此類公共產(chǎn)品的特殊性，我們應(yīng)該對其進行有效的價格規(guī)制，只有這樣才能提高其運行效率，最終實現(xiàn)社會公平。

３.服務(wù)質(zhì)量不盡如人意

像電力、供水、垃圾處理等公共事業(yè)是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。由于處于壟斷的地位，提供公共服務(wù)的企業(yè)沒有動力去提高服務(wù)質(zhì)量，因為不管他們的服務(wù)質(zhì)量如何，消費者都得接受，就算是服務(wù)質(zhì)量差，消費者也是投訴無門，消費者拿著高價的產(chǎn)品，卻享受不到相應(yīng)的服務(wù)，這就造成了消費者的極大不滿。

三、市政公共產(chǎn)品價格規(guī)制的必要性

由以上分析可知，公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)閴艛喈a(chǎn)品，造成社會福利凈損失，違背了政府成立市政公共企業(yè)的初衷。因此，需要對壟斷的市政公共企業(yè)進行價格規(guī)制。

（一）進入壁壘高

市政公共事業(yè)，在市場準(zhǔn)入上，利用行政地位上的優(yōu)勢，不準(zhǔn)私人經(jīng)營進入該行業(yè)，或者有地方保護主義，進行排他性經(jīng)營，從而獲得利潤；在價格的制定上，雖然其基本業(yè)務(wù)的價格不高，但是卻存在著捆綁銷售、資源浪費等問題，強迫消費者在消費一項產(chǎn)品的同時必須同時消費另一項，從而達到獲取利潤的目的。而對于消費者群體來說，由于存在信息不對稱，很難把握這些企業(yè)的成本，并且消費者自身缺乏自我保護意識，很難組織起來對自己的權(quán)利進行維護，從而使得自己的利益受到損害。

（二）報酬高，效率低下

壟斷行業(yè)普遍效率低下，但是卻有著極高的報酬。由于這些行業(yè)處在壟斷地位，外在的企業(yè)無法進入，行業(yè)缺乏激勵和競爭，故沒有動力去完善企業(yè)各方面的運行機制來提高自身效率，最終造成整個行業(yè)的運行效率低下。但由于是政府授權(quán)的公共事業(yè)企業(yè)，其開支從財政支出，因此報酬普遍高出正常的工資水平。公共事業(yè)提供公共產(chǎn)品，是一項利國利民的事業(yè)，其目的是追求社會公平，這是公共事業(yè)的首要目的，但是目前的情況是許多公共事業(yè)企業(yè)濫用自己的優(yōu)勢地位，通過排他性經(jīng)營等方式獲得高利潤，使得公益性與營利性并存，違背了政府建立公共事業(yè)的初衷。

（三）監(jiān)管力度不夠

我國現(xiàn)行的公共事業(yè)監(jiān)管單位和被監(jiān)管的單位存在著千絲萬縷的關(guān)系，這就決定了監(jiān)管的力度不夠，起不到真正的監(jiān)管作用。在美國，有專門的準(zhǔn)司法機關(guān)聯(lián)邦貿(mào)易委員會（ＦＴＣ）對壟斷企業(yè)進行監(jiān)管，而準(zhǔn)司法機關(guān)具有很強的獨立性。而在我國主要是由壟斷行業(yè)所在的部門對其進行監(jiān)管，這就決定了監(jiān)管的力度不可能很大，監(jiān)管的效果甚微，故而對市政公共企業(yè)進行有效的規(guī)制和監(jiān)管是非常必要的［３］。

（四）反壟斷法尚需完善

我國的《價格法》適用對象是價格行為，包括經(jīng)營者、消費者和政府的價格行為。從具體內(nèi)容上說，既包括定價、管理、監(jiān)督、調(diào)控價格的行為，又包括價格評估、價格鑒證等價格行為。但是其中很多規(guī)定相對于現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢來說已經(jīng)明顯滯后。我國于２００８年８月１日開始實施《反壟斷法》，其主要限制對象是經(jīng)濟壟斷，對于行政壟斷，雖然將其納入《反壟斷法》的框架，但是僅作原則性的規(guī)定，同時，在《反壟斷法》中并沒有相應(yīng)的價格規(guī)制措施，所以反壟斷要從法律上進行完善，尤其是要完善行政壟斷的價格規(guī)制。

四、市政公共產(chǎn)品的價格規(guī)制對策

（一）引入市場競爭機制

從上面的分析我們知道，既然存在著市場準(zhǔn)入限制，那么對其進行規(guī)制首先要在經(jīng)營的過程中引入市場競爭機制，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，從而減少社會福利的損失。首先要從立法上放寬市場準(zhǔn)入的限制，比如說頒發(fā)市場準(zhǔn)入許可證，這一點要從立法上面得到體現(xiàn)［４］。引入市場競爭機制，主要是讓現(xiàn)行的市政公共事業(yè)單位感覺到潛在的競爭壓力，從而有動力去降低成本，提高管理水平，進而減少社會福利的凈損失。同時對于消費者來說，其有更大的選擇余地，從而使得社會福利水平會有較大的提高。

（二）完善價格規(guī)制

首先是確定公共定價的合理范圍，清理亂收費，應(yīng)該給消費者充分的自主選擇權(quán)，想要哪些服務(wù)，不想要哪些服務(wù)，都由消費者自己來決定，而不是強迫消費者消費。

其次要設(shè)計合理的市政公共產(chǎn)品的定價模型，國外大多采用價格封頂法、成本加成法和價格浮動法。所謂價格封頂法是指政府不再核定成本和利潤，而是在上年價格的基礎(chǔ)上，規(guī)定一個上浮的幅度，這個幅度主要由預(yù)期通貨膨脹率與政府規(guī)定的企業(yè)效益增長率構(gòu)成；成本加成法是指政府在一定期間嚴(yán)格審核成本，并按社會正常的資本報酬率核定利潤，然后在成本的基礎(chǔ)上加上這個利潤率來制定價格；價格浮動法是指政府確定一個百分比，第二年的價格就在上年價格的基礎(chǔ)上上下浮動，浮動的幅度不超過制定的這個百分?jǐn)?shù)［５］。從我國目前的情況來看，由于監(jiān)管體系不完善，價格封頂法和浮動法都不適合我國的國情，故應(yīng)該采用成本加成定價法來確定服務(wù)和產(chǎn)品的價格，但是要核算好企業(yè)的真實成本，綜合考慮各種相關(guān)因素，這樣才能確定合理的價格。

第三，要完善價格聽證制度。在西方，價格聽證制度是維護消費者利益的一個重要手段。在我國雖然也有價格聽證制度，但是政府處于主導(dǎo)地位，并且消費者缺乏專業(yè)知識，加上信息不對稱，消費者很難把握企業(yè)的真實成本，所以我國的價格聽證制度更多的只是流于形式。要完善價格聽證制度，首先公用企業(yè)的成本要公開，要賦予消費者合理的權(quán)力，去核實企業(yè)的真實成本，同時由于消費者缺乏專業(yè)知識，所以要多邀請專家參與聽證會，聽取專家的意見，最重要的是不能讓價格聽證制度流于形式，要真正起到價格監(jiān)督的作用。

（三）完善成本約束和監(jiān)督機制

首先要完善成本約束機制。這主要是指核實企業(yè)的真實成本，確定合理的成本上升率，從而制定合理的價格。核定企業(yè)的成本時，不能只是聽取企業(yè)所報的實際邊際成本，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)各種情況綜合確定企業(yè)實際上應(yīng)該發(fā)生的成本，即理論上的成本，這就需要針對各種不同的行業(yè)分別制定不同的成本核算方法，明確成本的構(gòu)成，防止壟斷企業(yè)成本無節(jié)制地上升。

其次要完善成本監(jiān)督機制。要建立企業(yè)的成本監(jiān)督制度，實行經(jīng)常性、制度性的監(jiān)督，對其定價的依據(jù)和方法要審查并且核實是否合理，然后通過對企業(yè)每年的實際成本進行跟蹤調(diào)查，確定合理的成本上升率，并且以此為依據(jù)對當(dāng)前的成本進行監(jiān)督和約束，主要看企業(yè)的成本分擔(dān)是否合理，本企業(yè)的工資成本是否超過社會平均工資等方面，在定價過程中按照成本核算辦法的規(guī)定來進行監(jiān)督，并以此確定公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格。

（四）獨立部門監(jiān)管機制和反壟斷機關(guān)機制

前面我們提到，由于壟斷企業(yè)是由該企業(yè)所在的部門進行監(jiān)管的，監(jiān)管單位和被監(jiān)管的單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，這就決定了監(jiān)管力度不可能很大。要解決這個問題，首先是建立獨立的部門監(jiān)管機制。監(jiān)管部門相對于專門的反壟斷機關(guān)而言，其在價格、投資、市場準(zhǔn)入和競爭等方面的控制力更強，且它只是針對某個產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)管，是事前干預(yù)，可以增加承諾的可信性，減少管制的不確定性（但比較容易形成政企聯(lián)盟），比反壟斷機關(guān)擁有更多的信息，因為它的監(jiān)管是建立在長期關(guān)系基礎(chǔ)上的連續(xù)監(jiān)督，具有信息上的優(yōu)勢，這有利于政府的干預(yù)，但是如果使用不當(dāng)也會影響經(jīng)濟效率［６］。而對于反壟斷機關(guān)來說，雖然它是對各個行業(yè)的監(jiān)督，但是它所擁有的控制力沒有監(jiān)管部門廣泛，是事后干預(yù)，即只有壟斷發(fā)生了，經(jīng)過確認(rèn)才會采取措施，但是此時效率和社會福利已經(jīng)損失了，所采取的只能是事后對企業(yè)的懲罰和對消費者的彌補，并不能在事前進行干預(yù)。但也正是由于這一點，反壟斷機關(guān)可以避免被企業(yè)收買，并且減少了形成政企同盟的可能性。除此之外，專門的反壟斷機構(gòu)具有更強的獨立性，只要賦予其相應(yīng)的權(quán)力，就不會受到相關(guān)政部門和利益集團的影響，能夠減少不確定性。專門的反壟斷機關(guān)和部門監(jiān)管機關(guān)都有極強的獨立性，同時二者具有互補性，在反對市政公共企業(yè)的壟斷過程中二者不可或缺。

（五）增強消費者的自我保護意識

消費者無疑是壟斷經(jīng)營最大的利益受害者。價格高了，同樣的收入可以購買的產(chǎn)品變少，自然其福利也會變少。消費者是一個龐大的群體，同時也是弱勢群體，由于缺乏自我保護意識，使其很難組織起來進行司法訴訟，反而企業(yè)在這方面更加具有優(yōu)勢。因此，除了上面提到的要完善價格聽證制度以外，還要從立法上對受害的當(dāng)事人采取救濟措施，以維護其權(quán)力。最為主要的是，消費者要增強自我保護意識，當(dāng)利益受到侵害時，要堅決拿起法律武器來維護自己的權(quán)益。

主要參考文獻

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［２］彭武漢．壟斷高價的危害和治理［Ｊ］．價格月刊，２００７(12)：２８－３０.

［３］王俊豪．論提高自然壟斷經(jīng)營產(chǎn)品價格管制的科學(xué)性［Ｊ］．價格理論與實踐，２００１（3）：１８－１９.

［４］卞彬．論我國公用事業(yè)行業(yè)的壟斷及其規(guī)制［Ｊ］．探索，２００６（1）：９１－９４.

［５］秦小紅．進一步規(guī)制我國公用企業(yè)壟斷行為的思考［Ｊ］．當(dāng)代財經(jīng)，２００４（１１）：２７－２９.

［６］謝東鷹．論公用企業(yè)反壟斷的政府管制［Ｊ］．特區(qū)經(jīng)濟，２００６（２）：４７－４９.