制約人民銀行縣支行內部控制效力的因素和化解對策

近年來，為防范和控制內部風險，人民銀行縣支行加強內控安全管理，在會計核算、貨幣發行、安全保衛、信息安全等方面做了大量的工作，內部控制得到強化，各類案件和事故明顯下降。但張家界中支在對轄內縣支行內部控制情況的調查中發現，一些因素和問題仍然制約著內部控制效力的發揮，有待引起重視并加以解決。

一、制約縣支行內控效力發揮的因素

（一）縣支行人員老化、素質偏低、思想不穩定，內控管理難以到位。通過對轄內縣支行人員年齡、職稱、學識等調查，發現轄內縣支行普遍存在人員老化、學識及素質偏低現象，縣支行在崗人員51人，其中30歲以下2人，30至39歲12人，40至49歲21人，50歲以上16人，平均年齡46歲；職稱為初級的35人，中級的14人，無職稱的2人；大學本科以上學歷19人，但其中全日制本科學歷者僅1人。通過對縣支行一線業務部門29名要害崗位人員思想動態問卷調查和座談，保衛、發行、科技部門15名崗位人員思想相對穩定，表示愿意長期從事現有工作；會計、國庫部門14名崗位人員中，有40%以上的崗位人員反映長期在要害部門工作，工作重，壓力大，主動要求換崗。調查中還發現個別縣支行在內控安全管理上重形式、輕實質，員工的政治思想教育抓得不深不透，部分工作人員思想不穩定，工作中應付多、務實少，粗心大意，業務差錯時有發生。

（二）縣支行內控制度建設滯后業務發展，潛在業務風險和操作隱患，容易出現內控“盲區”。近年來，會計、國庫、發行等業務核算系統不斷升級換代，新的風險點隨之增加，而部分縣支行未根據上級行規章制度以及實際情況的變化及時修訂內控制度，造成內控制度建設缺乏系統性，內控制度滯后致使新業務、新系統潛在的風險凸現。一些員工對新業務、新系統不是很熟悉，內部控制不到位，對存在的風險隱患不能及時識別，只是被動地操作、被動地執行，導致內控出現“盲區”。在對縣支行的監督檢查中，發現普遍存在以下問題：一是未結合本單位、本部門實際情況制定內控制度，而是照搬照套，將上級行規章制度直接作為單位或部門的規章制度，有的內控制度等制度匯編陳舊，未及時修訂，沒有參考價值；二是有的內控制度內容過于簡單，難以涵蓋整個業務，導致內部控制上的漏洞和操作上的失誤；三是內控制度未按照工作制度與管理制度、業務流程與操作規程、崗位責任制與人員分工三個部分制定，內控制度監督和制約乏力。

（三）內控制度執行不力，不規范操作和違規操作，導致內控的效力削弱。內控制度執行是內部控制工作中的一道至關重要的環節。在業務操作和內控制度執行等方面，縣支行不同程度的存在一些薄弱環節和不規范現象，增添了風險隱患發生的概率，如不按規定程序和授權辦事、不相容崗位兼崗操作、個別業務遵從習慣做法、人情操作等有章不循的現象，這種對人員依賴程度大于制度約束程度的問題，極易發生各類事故和案件。在內控安全管理專項檢查中，發現轄內縣支行存在的各類問題中，會計核算崗位人員沒有執行定期輪崗和強制休假制度、對賬不及時、未按規定領用重空憑證、重大事項審批登記不全、印鑒不全、印章使用不規范等屬于內控制度執行的問題就占了61%。會計、國庫、發行等部門少數崗位人員由于學習制度不透徹，憑想象理解制度，或落實制度不夠，執行制度不嚴肅，導致業務操作、制度執行出現偏差，使內控的效力大打折扣。

（四）監督部門多頭監督，步調不一，缺乏必要的協調與溝通，內控合力難以形成。一是事后監督、紀檢監察、會計、內審等部門都具有監督檢查職能，雖有分工，但監督重心都是會計核算等部門，如會計管理部門承擔對支行會計、國庫、發行、后勤等部門的會計核算業務和集中采購業務進行檢查和指導；事后監督中心承擔對支行會計、國庫、發行等部門的日常會計核算業務監督檢查；紀檢監察部門承擔對支行會計財務、集中采購業務的執法監察；內審部門開展的履職審計、離任審計、專項審計的重點對象也是國庫、營業室、發行、后勤這些重要業務部門。由于各監督部門分別對本級行黨委和上級行對口部門負責，監督任務分別由本級行黨委和上級行對口部門下達，監督任務具有剛性，監督對象和內容難以整合。多頭監督、重復監督，使會計核算部門被動迎檢、疲于接待，崗位人員容易產生應付、躲避、抵制檢查等心態。二是縣支行雖然配備紀檢、內審聯絡員，但大多由辦公室人員兼任，一人多職，忙于應付，難以高效開展內控監督，使內控效力減弱。

（五）縣支行沒有根據實際情況制訂切實有效的獎懲辦法，致使內控激勵效應缺失。目前，縣支行缺乏必要的激勵機制，有的缺乏獎懲辦法，有的雖然制訂了獎懲辦法，但獎勵和處罰不對等，特別是在職務晉升、經濟待遇、業績考評等政策和程序的合理程度上缺乏科學性和靈活性，使得少數員工潛意識里認為進了人民銀行就好像進了保險柜，旱澇保收、干好干壞一個樣，不思進取，從而使得員工缺乏參與內部控制活動的積極性。調查中發現部分縣支行沒有制訂切合實際的經濟處罰實施細則，對違反規章制度的責任追究機制沒有形成。對違反規章制度的人員處理力度不夠，查究問題不及時，重檢查監督，輕整改落實。責任追究和經濟處罰不到位，致使一些違規問題屢查屢犯，在縣支行開展的各項監督檢查和中支組織的內控安全管理專項檢查中發現的屬于屢查屢犯的問題比例較大。部分縣支行沒有建立對長年堅守在會計、國庫、發行等一線業務崗位的任勞任怨、業績突出、服務優良的會計核算人員在職務、職稱、物質獎勵等方面的正向激勵機制，致使模范示范效應衰減、愛崗敬業熱情減弱，工作質量和效率降低。

二、化解內控效力制約因素的對策

（一）增加縣支行進人渠道，提高業務人員綜合素質，為內部控制提供人力保障。一是安排新入行大學生到縣支行工作，規定在縣支行工作的年限；面向社會招收一批精通計算機、法律、外語的復合型人才。二是對縣支行現有人員開展新知識和新業務強化培訓，培養具有扎實理論功底和能熟練操作業務的全能型業務能手。三是加強員工的職業道德教育，提高員工政治素質；開展警示教育、案例分析，增強員工風險防范意識；采用人性化的方式與員工進行交流和溝通，從動態中掌握員工的工作、學習、生活動態，使員工保持穩定的思想狀態。

（二）進一步建立健全內控制度，完善縣支行強制休假和離崗審計制度，為內部控制提供制度保障。一是對縣支行現有內控制度進行清理、評估和論證，刪除失效或過時的制度和條款；對新業務、新系統及時制訂相應的內控制度，統一業務標準和操作要求，使內控制度涵蓋各業務部門和所有的風險點。二是制訂和完善一線業務崗位人員崗位輪換、強制休假、離崗審計等制度，采取中心支行和縣支行之間、轄內縣支行之間以業務對口、崗位對接代班休假方式實施強制休假，要害崗位人員強制休假實行跨行點對點交流，以便于縣支行崗位輪換和強制休假工作的開展。

（三）采取多項措施，加大內控制度的執行力，進一步提高員工的責任意識和風險意識。一是充分調動縣支行開展內部控制工作的積極性，完善崗位責任分離和相互制約制度，部門負責人應作為本部門各項風險點的第一責任人，將各個風險點的防范措施逐一落實到責任人，使部門員工人人有責任，個個有壓力。二是“大監督”部門要切實承擔起對各項業務的監督、檢查和輔導職能，加大制度執行力度，各司其職、各負其責，定期或不定期開展內控排查工作，有效防范各類風險。三是抓好對“管人、管財、管物”等重點環節和風險點的防范，突出重點，有的放矢。四是組織對內部審計、事后監督、行政執法監察以及上級行開展的各類業務檢查等發現問題的整改情況進行逐項“勾對銷號”，分別落實問題的直接責任、主管責任和領導責任，通過加大對違規行為的處罰力度，增強員工的責任意識和風險意識。

（四）有效整合監督部門，形成內控合力。原有模式：縣支行會計國庫股設兼職事后監督員1名；辦公室設紀檢監察、內審聯絡員1名。存在弊端：監督人員少且兼職多，監督力量薄弱；事后監督員承擔國庫事后監督職責，又從事會計柜和國庫柜部分業務工作，既當運動員，又當裁判員，難以客觀公正地開展和反映監督檢查工作。整合模式：一是將縣支行會計國庫股事后監督員和辦公室紀檢監察、內審聯絡員單列出來，設置專門的內控管理股，配備兩名專職監督人員，專抓內控檢查和其他監督工作；二是在原有監督模式不變的基礎上，進一步強化對縣支行會計核算人員的強制休假和離崗審計的頻率和深度；采取上級行和縣支行業務對口交流、轄內縣支行之間會計主管和重要會計核算崗位人員“點對點”崗位輪換，對口交流和崗位輪換時間為1至3個月。整合效果：使具有監督檢查職能的部門、崗位、人員得到了有效整合，監督力量增強。

（五）制訂和完善縣支行經濟處罰、責任追究和獎勵辦法，構建行之有效的獎懲激勵機制。一是制訂和完善《縣支行一線業務崗位人員獎勵辦法》。針對縣支行會計、國庫、貨幣金銀等部門的要害崗位人員設置全勤獎、服務年資獎、功績獎三個獎項，定期考核和給予物質獎勵。全勤獎：一年內沒有請假、遲到、早退和重大業務差錯的崗位人員，頒發全勤獎獎狀。服務年資獎：在要害崗位工作達到一定年限，其工作業績和服務態度均屬優秀的，分別授予10年工作優秀獎、20年工作優秀獎、30年工作優秀獎。功績獎：對于為本單位提高工作效率有特殊功績、資金風險防范于未然、敢冒風險救護本單位財產及人員脫離危險、遇到非常事故，能臨機應變，措施得當者，頒發榮譽證書。同時對業務標兵、崗位能手、全能型人才在晉級、加薪、送訓等適當傾斜。充分發揮正向激勵作用，激發要害崗位人員愛崗敬業的熱情，鉆研業務的激情，使他們真實感受到愛崗敬業、努力鉆研業務能成為標兵、楷模，從而釋放自己的才能、展示自己的才華、實現自我人生價值。二是制訂和完善《縣支行經濟處罰和責任追究辦法》。對違規操作產生問題的責任人，堅決照章依規進行經濟處罰。對屢查屢犯的責任人實行經濟處罰和其他處罰并處的辦法，以強化制度的剛性。

（作者單位：中國人民銀行張家界市中心支行）