中國棚戶區能否一拆了之

紅色的火苗不時從一堆堆垃圾中探出頭來，刺鼻的煙氣蔓延開去，將整個棚戶區籠罩在一片朦朧之中，刺激著每個人的鼻腔。透過淡淡的煙氣，可以看見不遠處的城市里輝煌燈火，對于生活在這里的“居民”來說，那里仿佛是另一個世界。

“居民”們點起蠟燭，以家庭為單位圍坐在一起，竊竊私語。曾經的“家”如今已是一片廢墟，各種生活用品散落一地。

這是浙江省義烏市近郊一個叫宗塘的小村莊，中國最大的棚戶區曾坐落于此，很多外來打工者就住在這些租金低廉的棚戶區中。

今年5月，浙江省義烏市開始大規模清理城市邊緣的棚戶區。當地一官員透露，經過此次大規模清理，義烏的棚戶區歷史基本宣告結束，因為“臟亂差不符合這個新興特區的發展”。一些外地打工者選擇返鄉，另外一些為繼續在這里選擇了進深山跟墳墓同住。

他們中的很多人心中都有一個疑問，作為打工者，何處是家園?

農民工被迫選擇棚戶區

丁世玉的老家在河南周口市的李莊。全莊只有500多人，卻有100多人在外以做環衛工和拾荒為生，主要的目的地就是義烏。

這群人組織松散，大多靠血緣和地緣的關系維系在一起。在丁世玉家族中，第一個來到義烏拾荒的，就是他的親弟弟丁世稱。此后，丁世玉加入這個松散組織。到目前，光丁世玉一個家族，就有20多人在義烏。

不過，他們的下一代所從事的職業已開始分化，一部分人不再以掃街和拾荒為生，他們中有在離棚戶區不遠的小區做來料加工，也有在棚戶區邊種菜，甚至有些人已搬離棚戶區，租在義烏各小區內，融入義烏的日常生活。

“義烏是我們的第二故鄉。”丁世玉說，“當初，我住在下王一帶。今年初，下王一帶要改造，我就搬到宗塘村南的全國最大棚戶區。想不到的是，幾個月后，我又失去了安身之所。但我們還不愿離開義烏，因為義烏需要我們。我們當中有些在掃馬路，有些在掃社區。如果我們走了，這些馬路和社區沒有掃地的，不就成了垃圾場了?”

如今，在推土機的轟鳴聲中，這些棚戶居民開始一次又一次遷移。5月9日后，這些人開始分散到義烏各地，也有些人將棚子搭在跟義烏交界的東陽的一些村莊邊上。

丁世玉一時還沒找到安置家的理想處所，就在已拆除的棚戶區邊上搭了一個僅容一張床的小棚，周圍則成為臨時分揀垃圾的場所。每天凌晨3時左右，他和妻子照樣準時起床，去掃馬路撿垃圾，到晚上7時多，他們借著遠處城市微弱的燈光，回到這里，睡上幾個小時。

很多外來打工者有著與丁世玉一樣的際遇，如何在城市找到一個棲身之地似乎成了一個天大的難題，這也是外來打工者難以融入城市的一個主要原因之一。

資料顯示，改革開放以來中國城市化取得了長足進步。1980年，我國城鎮人口為1.9億人，城鎮人口比重僅為17.9％；到2010年，根據第六次人口普查的數據，這兩個指標分別為6.66億人和49.68％。

但是有學者認為，我們迄今所實現的城市化，尚有相當一部分是并不真實的城市化，在這個人口規模中，至少有超過四分之一的部分是“偽城市人口”，他們的根還在農村，社會身份還是農民，也遠沒有為城市所接納。不論在那里住多久，對于城市來說，他們也還是過客。這部分人群有一個共同的名字：農民工。

農民工進城的重要障礙就是住房，現階段絕大多數農民工都無法承受畸高的房價，而城市也沒有為這樣一個數量巨大的低收入人群準備可以定居下來的住房，棚戶區就成了他們幾乎的唯一選擇。

定居難是農民城市化首要障礙

根據有關調查，目前在我國城市中經商務工的農民工主要住在四種地方：

一是地下空間。僅僅在北京，每天在地下空間過夜的人數就超過100萬。二是營業場所。遍及各個城市大街小巷的大排檔、小餐館、美發屋、按摩院等，那里的員工晚上大都住在營業場所中。三是城鄉結合部的農民出租屋。在所有大中城市，城鄉結合部都一定存在著大量合法的或非法的農民出租屋。實際上這些農民出租屋才是城市中最大的“廉租房”供給源。四是建筑工地的臨時工棚。

最近兩年出現一個新詞兒，叫“新生代”農民工。如果說第一代農民工出來打工時并未有定居城市的打算，新生代農民工卻根本就沒打算再回農村。而中國的城市還遠沒在住房建設、住房供給、住房政策上做好接納他們的準備。

到現在為止，社會各界所說的還只是已經在城市里經商務工的農民工，這個規模約為2.4億人。一些學者估計目前站在“城門口”，準備在未來10年或者略長一些的周期內搬到城里住的人群還有2個億!

如果說，農民工“進城”是中國城市化所面臨的最大挑戰，那么農民工住房就是城鎮住房建設所面臨的最大挑戰。迄今，在城鎮住房保障體系上還沒有形成一個相對成型的農民工進城的保障政策。因為就業、社保等種種難題，絕大多數農民工實際上是處于城市“邊緣人”位置，老家的宅基地以及責任田是他們最后的生存保障。

近年來，在解決農民工住房問題上，兩個趨勢有一定意義。一是若干城市進行了“土地置換社保”的嘗試。其核心就是，在一定貨幣補償的基礎上，用城市居民的社保體制置換農民的宅基地以至農地；其中置換出來的宅基地面積用來增加城市建設用地。

2008年12月4日，重慶市農村土地交易所掛牌成立，推出建設用地掛鉤指標交易的新模式。農村宅基地被復墾為耕地后，流轉出的建設用地指標，由城里開發商購得，再將之用于房地產開發；與之對應，退出宅基地的農民可獲相應補償費用，包括宅基地及房屋補償及購新房補貼等，農村集體經濟組織也會獲得相應補償。以土地換取資本，農民變成“城里人”，享受城市中的一切福利，加速了城鎮化。

另一是專門針對農民工的“公租房”體系。目前這種“公租房”主要存在于一些工業園區，特別是一些距離核心市區較遠、勞動密集型產業聚集的工廠區。

中國不接受貧民窟

中國有沒有貧民窟?在4月14日舉行的“中國·東盟城市交流與合作”研討會上，國家發改委城市和小城鎮發展中心主任李鐵說：“作為政府的考慮，不希望在每個城市，特別是特大城市出現像巴西、墨西哥、印度等國家出現的“貧民窟”現象。所以你們看到，在中國沒有出現大量的貧民窟，原因是我們限制了農村人口進入城市。”

李鐵承認中國也有貧民窟，但不會允許出現在特大城市。他認為，城鎮化的最大問題是公共服務不平等，在未來中國城市化發展進程中，戶籍制度改革，讓進城農民在城市定居落戶將是重點和難點。農村人口不能自由地進城鎮落戶，意味著他們在城市只能就業，漂泊生活，卻不能獲得和城市居民一樣的公共服務。

目前，國外主要使用兩類概念界定城市貧民窟。

第一類是指西方國家城市貧民聚集區的貧民區。在城市化邁入后期階段后，隨著大量富裕階層陸續遷往郊區居住，西方國家城市的中心城區開始出現普遍性衰落，逐步成為低收入群體的專屬居住區，是高犯罪率和其他社會混亂的代名詞，常常被冠以“城市毒瘤”、“黑色貧民窟”、“惡化的社區”等稱謂。

第二類是指第三世界國家貧民窟的非正規居住區，其生存狀況要比西方國家的貧民區更加糟糕，幾乎處于一種自生自滅的生存狀態。有學者指出，聯合國人居署把那些建筑密度高、沒有入戶自來水或自用衛生間的家庭戶都算作“貧民窟”，按照這個標準，很多中國城市都存在著“貧民窟”。

關于城市化與貧民窟的問題，爭論已久。美國知名學者麥克·戴維斯曾寫了一本書叫《貧民窟星球》，他認為，第三世界里不受控制的城市化，導致了日益嚴重的城市貧困問題，根本原因在于，第三世界的城市化并未與工業化同步，所以他建議在城市化的問題上必須審慎對待。

與這種理論相反的是，哈佛大學的經濟學家格萊瑟在他的《城市的勝利》一書里認為，第三世界擺脫貧困的唯一出路就是城市化，只有城市才能實現更高效率的生產，提高居民的生活水平。城市貧民窟非但不是一個問題，反而是一個城市具有活力的表現，是鄉村向城市進化必然的跳板。

根據“十二五”規劃，到2015年，中國城市化率將超過50％。除了戶籍制度改革外，推動中國城市化還有另兩大阻礙需要解決：一是城市發展中的問題，城市政府更多關注城市的景觀、外表以及土地擴張，而忽略了城市居民就業和生活中的實際問題，特別是老城區和城鄉結合部的改造；第二是中國的東部城市和中西部城市，大城市和小城市的發展非常不平衡。

一些學者指出，中國城市沒有貧民窟，就是以限制農村人口入城為手段，代價是大量的農村人口喪失自由遷徒的權利和其他福利。外來者難以獲得城市戶口，也就難以平等地享受捆綁在城市戶口上的種種城市福利，包括教育、醫療、住房等等城市公共服務。中國城市光鮮的背后是以一部分國民犧牲權利為代價的，是農民的巨大付出，成就了城市的光鮮。中國并不是沒有貧民窟，只是被制度化地鎖定在了農村。

事實上，市場經濟環境下，人口流動不可避免。沒有大量的農民工涌入城市，就沒有中國經濟的高速躍進。農村人口流入城市，提供了大量廉價勞動力，城市受益，農民也受益。現行體制實際上既抑制了中國經濟的發展，也妨礙了中國農村的發展。

但是，走拉美等國的貧民窟式城市化道路，也不應該成為“光榮的榜樣”，中國又要城市化，又要避免或減少貧民窟，出路在哪里?我們不妨目光向外，看看其他有代表性的國家如何來解決這個棘手的難題。

國外如何解決貧民窟問題

無論是發達國家，還是發展中國家，都曾經或者正在面臨貧民窟或者類似貧民窟問題的困擾。

正因如此，全球應對城市貧民窟挑戰的政策具有了一定的延續性，并大致經歷了幾個“住房戰略”演變階段，即，住房供應和清除貧民窟一一承認場地使用和提供服務——升級改造——使用權保障。

印度

從外表上看，孟買一點都不像國際化大都市的樣子，高樓大廈邊上就挨著貧民窟，乞討者隨處可見。但奇怪的是，面對惡劣的居住環境，印度人似乎并不著急。

作為外國人，如果你路過表示一點點好奇，他們就會主動邀請你進他們的“寒舍”坐坐，還會給你端上甜膩的印度茶，大方展示他們在哪里睡覺，哪里洗衣裳，哪里做飯，還會打開家里的電視機，指給你看他養了一缸金魚……

這些住在貧民窟的人被稱作“貧民窟主”，擁有此地的產權。印度的憲法規定，“印度公民有選擇在哪里居住的權利”。如果你成功地在一塊地上住了一段時間，別人沒有趕你，以后就再也不能趕你了。理論上說，印度公民甚至可以在新德里在總理府門前搭個帳篷。

就這樣，孟買貧民窟的幾百萬人獲得了所居住地的產權。隨著城市的不斷擴展，大片貧民窟已經變成了孟買市區的黃金地段。在印度，強制拆遷是行不通的，政治家得罪了這些“貧民窟主”就會喪失選票。這使得印度拆遷成本巨大，造成孟買房價畸高，但也讓底層群眾成了土地升值的最大受益者。

上世紀70年代和80年代，印度政府曾推行“城鎮無貧民窟”政策，試圖通過強行安置等措施解決城市貧民窟問題，但沒有獲得成功。

1996年，印度政府發起“全國貧民窟開發項目”，撥出大筆資金為城市貧民窟提供飲用水和建造社區廁所等服務。9年間，印度政府為全國城市貧民窟共投入310億盧比，大約4600萬城市貧民窟人口受益。

2006年，印度政府開始實施“尼赫魯城市重建任務”，計劃從2006年到201 2年期間為全國城市建設提供1.5萬億盧比費用。其中一部分費用將用于城市貧民窟的改造工程。

2009年6月4日，印度總統帕蒂爾對議會表示，印度政府將展開一項雄心勃勃的城市特殊造房計劃，旨在為城市窮人和貧民窟住戶提供住房。印度政府希望在5年內印度不再有貧民窟。

2011年5月23日，印度中央政府開始積極推動各地方政府為保障房立法，并規定每位無房戶至少獲得24平方米住房，以實現在印度全國范圍內逐步清除貧民窟的目標。

泰國和馬來西亞

1984年之前，泰國政府實行過政府直接的建設住房計劃，為貧民區的清拆戶提供房屋的租住權。之后，泰國停止了大規模針對低收入家庭的公共房屋的建設。

從1980年起，泰國開始實行大力發展私營市場力量的政策，依靠私人市場提供房屋、為低收入戶提供低成本住房。每年落成的新住宅單位中，私人發展商所占比例由1980年的34％上升至2000年的74％。其余部分包括改善原來貧民區，由政府提供土地與配套服務、貧困居民自行建設合法房屋，以及改善非法的貧民區房屋。政府新建房屋的比重長期維持在7％以下。

政府吸引私人發展商的方法，是通過官方的住房銀行提供極低利息的樓宅按揭服務(引導私人銀行也提供類似服務)，令收入較低的住戶有購買房屋的能力。因此私人開發商也因應這些“有效需求”而建造更多的低成本(較小面積、較簡陋)的住房，吸納這個新購買力。

馬來西亞的經驗很類似，但政府自己建造的房屋占總量的接近一半。

引入私人發展商時，馬來西亞也采取計劃生產模式，規定私人發展商必須在總的建筑房屋中，有某個比例的“低成本房”，滿足低收入家庭。政府提供的激勵包括給予發展商低息貸款和資助低成本房的建設工程。

在解決城市低收入居民居住問題方面上，新加坡和香港則都是實行“公屋制度”。

美國

1929年，世界性的經濟危機席卷了美國，為了刺激經濟，聯邦政府開始介入住房問題，美國自20世紀30年代起制定了促進住房建設和解決中低收入階層住房問題的一系列政策。

1937年美國聯邦政府建立了首個“住房法案”計劃。聯邦政府向地方政府提供資助，為低收入者建造合適標準的公共住房，而居住者只需向地方政府的“公共住房管理機構”支付較低的房租。

1949年美國國會又通過了《全國可承受住房法》，提出美國住房政策的目標是“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環境”。聯邦政府制定了一系列住房政策，例如，“城市更新計劃”授予地方城市更新機構接受聯邦基金和收購貧民窟財產的權利。這些經過“更新”的管理機構通過拆毀貧民窟建筑，將土地整合成可用的地塊，以低于市場的價格賣給住房開發商。

1960年代，美國政府進一步擴展了住房政策，重點在鼓勵私營發展商為低收入階層建造住房。

1965年，約翰遜政府建立了一個針對低收入階層的“房租援助”計劃，允許公共住房管理部門出租他們管理的存量住房，并通過補貼使低收入房客能夠居住。1968年，美國政府通過了另一項住房法案，主要內容是為公寓發展商提供低于正常市場水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低于正常市場租金水平的住房；同時，在聯邦住房行政管理局的抵押貸款保險計劃下，為符合要求的住房購買者提供低于市場水平的利率。

20世紀70年代起，美國住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入階層所付房租占其收入比重過大。1974年，尼克松政府制定了新的住房和社會發展法案，其中的第8條款就是低收入者“租金幫助計劃”。該計劃面向需求方(住戶)，包含著“租金證明”計劃和“租金優惠券”計劃兩個方面。

20世紀90年代，美國政府又大大擴展了租金優惠券計劃的實施。如克林頓政府將傳統的住房計劃徹底私有化，并且將所有的補貼計劃都轉為租金優惠券計劃，以使低收入者能自由選擇住所和房租水平。

責任編輯／張弦