“洋奶”風波放大NGO生存危機

日前，全球基金艾滋病項目發出招標啟事，正式面向中國的非政府組織招標，“中標的非政府組織將獲得全球基金的資助，專職負責管理防治艾滋病的社區組織參與事務。”

這意味著，5月以來全球基金凍結對華援助的問題似乎是暫告一段落。但是從長遠看，中國民間組織如何生存將是一個需要面對的問題。

援助暫停風波

5月，《紐約時報》、法新社等傳出消息，全球基金(全球抗擊艾滋病、結核病和瘧疾基金會)發言人赫斯特(Andrew Hurst)稱，他們已在5月凍結了在中國的所有支出。衛生部方面隨后也確認了此事。

原因在于，中方與全球基金對“社區組織”定義存在爭議，草根NGO獲得的資金較少。此外，中方在資金使用上亦有不合理的現象。

目前，全球基金是中國在衛生領域最大的國際合作項目。衛生部數據顯示，該項目實施八年來，累計簽約資金9.37億美元，已執行資金5.48億美元，還有可能得到承諾的經費6.8億美元。目前該項目已覆蓋超過全國三分之二的縣、區。

按照赫斯特的說法，該基金會去年11月起就暫停了艾滋病滾動申請(RCC)項目。5月中旬，除了挽救生命的藥物供應等干預措施繼續，全球基金凍結對中國艾滋病、結核病和瘧疾項目的所有資助，為期三個月。

據了解，該項目的中央執行機構(PR)是中國疾病預防中心(中國CDC)，具體實施單位是中國CDC下屬的性病艾滋病預防控制中心，然后依托中國CDC在各省的分中心進行垂直管理。各地的草根組織向當地CDC進行申請。目前，RCC項目的領導協調機構是中國全球基金項目國家協調委員會(CCM)和國艾辦、衛生部。

導致凍結的一個原因是，據赫斯特透露，全球基金和中國CDC的協議規定，對華援助資金中的20％應被分配給以社區為基礎的社會組織。實際操作中，全球基金發現中國給予這些組織的資金不足20％。

2010年5月底，NGO代表孟林，就經費分配等問題，致信全球基金秘書處東亞和太平洋地區項目經理恩可辛·巴悟(Enkhjin Bavuu)。他提出三個問題：中國社會組織只得到了項目經費的12％；官方對于活動經費的定義偏小，局限在干預關懷，而不包括督導評估和人力資源等費用，使20％的分母縮小，撥款縮水；中國社會組織的定義包含了帶政府背景的協會、學會等，20％中的大部分被這些組織占據。

恩可辛·巴悟在回信中表示，全球基金的“活動經費”的定義是指全部經費減去藥品和衛生產品的采購經費。去年6月，孟林在CCM大會上轉達了全球基金秘書處的意見，“但中國PR并未意識到問題的嚴重性”。

2010年11月底，恩可辛·巴悟向中國CDC主任王宇發出了一份管理信，列出9項中國全球基金項目未能滿足的條件，除文件遞交和審批等程序性瑕疵外，還包括參與基金項目社會組織的遴選和資金分配。

資金的不恰當使用也是一個問題。全球基金方面認為，在所有開展的援助項目中，中國CDC本身的工作人員不應該得到補貼。不僅如此，很多沒有直接參與項目的工作人員也拿到了補貼。

今年5月13日，全球基金凍結所有資助，中方作出回應——衛生部部長陳竺主持召開了全國范圍的電視電話會議，成立專門的督查小組，在6月下旬進行全國范圍內全球基金項目的督導檢查。7月上旬，中國CDC在給衛生部的匯報中提及，工作人員領取的工作補貼正在組織清退。

一些中國CDC的項目官員接受媒體采訪時承認，確實有很多沒有直接參與項目的中國CDCT作人員也拿到了補貼，并稱清退將打擊工作人員的積極性。

重放的“鮮花”

8月初傳出消息，經過中外多次磋商，全球基金有解凍的可能。該機構將通過公開評估招標的方式，在中國招募一個次級執行機構(SR)，這同時也是一個非政府組織的項目執行機構，專職負責項目的社區組織參與事務。2011～2012年，RCC項目會把年度總預算(扣除采購經費后)的25％，用于支持社區組織和艾滋病毒感染者組織。預計該執行機構將管理數百萬美元的項目經費。

目前為止，全球基金只批準了挽救生命的活動經費，向社會組織撥付剩余30％經費的要求仍在審議中。全球基金在8月中旬派駐審計工作團隊來華，解凍與否，社會組織獲得的資金比例是否能有所提高，都將在9月“有結果”。

社會組織咨詢小組近期進行的一項調查表明，80％的社會組織都需要全球基金項目的支持，但同時也希望中國項目能有所改進。一些民間組織要求對自己獲得那部分全球基金“自主監管”。

去年9月到10月，全球基金執行總裁、副總裁、外部評估機構、秘書處負責社會組織和亞太事務的官員先后到中國，召集CCM中社區NGOSn感染者代表“兩工委”成員，召開了幾次沒有中國官方參加的閉門會議。

在草根組織倡議下，去年11月中央PR還恢復了國家級社會組織咨詢小組的設置，9個成員除艾協全部來自社區。在2011年～2012年PR／RCC的年度總預算中，扣除采購經費后的25％將用于支持社區組織和艾滋病病毒感染者組織，5％用于支持協會、學會、人民團體和科研機構等。

今年5月20日的CCM大會上，全球基金秘書處執行副主任D eb rew orkZew die再次率全球基金訪華代表團參會。會議在社會組織參與和財務管理兩個方面達成協議：中國CDC將通過公開透明程序遴選出RCC項目中社會組織預算部分的大SR，為社區組織提供能力建設。該SR在2012年6月前成為與中國CDC平行的PR。疾控中心立即在全球基金財務管理審查(FMV)所涉及的24個縣中采取整改措施，包括退回不當使用的經費，并將在其他約3000個縣采取更嚴格的管理措施以應對發現的弱點問題。

“凍結”事件發生后，也促使官方對草根NGO的態度有了轉變。

5月30日和6月21日，衛生部部長陳竺分別在北京和昆明，同參與全球基金項目的草根NGO代表座談，了解他們的需求。

注定要結束的免費午餐

《紐約時報》5月針對“凍結”一事的報道中提到，“一個日益引起爭論的話題是，有能力舉辦奧運會、世博會，花費四萬億資金刺激經濟的中國，是否還應該被列入該基金的援助名單。”該文還提到，作為和泰國、印度和菲律賓一樣的中等收入國家，中國到目前為止對該項目的捐贈金額為1600萬美元。

全球基金的創建者之一周啟康(Jack Chow)博士，曾在2010年7月21日的美國《外交政策》雜志上提出質疑，全球基金“最大的捐贈國美國，已經捐助了55億美元，法國則捐助了25億美元。這些國家不想從中獲得任何資金饋贈，但中國卻獲得了相當于其捐贈60倍的回報”。長此以往，將對全球基金募款造成負面影響。

全球基金退出中國似乎不可避免。

“CCM各方都已達成共識，中國全球基金艾滋病項目(RCC)項目之后，中國將不再向全球基金申請新的項目。這意味著最遲到RCC項目結束時的2015年，全球基金就將撤出中國。”中國全球基金CCM秘書處執行秘書李達飛說。

而目前，艾滋病領域約8成社會組織依賴于全球基金的支持。

“全球基金如果退出中國，對社會組織的影響會非常大。”云南個舊胡楊樹自助互助組織負責人王曉東說，“地方CDC的官員告訴我，國際項目遲早會停，停了后我們也不管你們，你們自己想辦法生存。”

“全球基金可能的退出，對公共衛生管理體制的創新也意味著重大損失。”湖南省中國CDC性病艾滋病防控科主任陳曦說，全球基金凍結RCC項目資金乃至未來的退出，“影響了兩個重大成果的實現”，“其一就是從國外引入的財務參與的預算管理，其二就是草根組織的參與。”

還有另一個“半成品”是政府購買服務。“國際組織的資金作為補助經費納入政府項目財政預算，在中央和地方財政都不支持項目人力成本的情況下，使用起來更為靈活，可以推動政府購買社會組織的服務，也調動社會組織參與的積極性。”

全球基金理事會原發展中國家NGO代表團成員梁艷艷在接受媒體采訪時表示，在公益事業上，“我從來認為中國不能永遠依賴外資，與中國已經超過日本的GDP相比，中國本身應該更多地將GDP的一定比例的資金投入到公共衛生、環保等公益事業中來，中國本身在這方面的投入是遠遠不夠的。”

責任編輯／張弦