小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀及政策研究

摘要：小產(chǎn)權(quán)房是特定時(shí)期的特定產(chǎn)物，在客觀上形成了兩個(gè)截然不同的房地產(chǎn)市場，其負(fù)面作用要大于其正面影\"響。解決小產(chǎn)權(quán)房間題要分兩步走：第一步，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，通過調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行政策來使存量小產(chǎn)權(quán)房合法化；第二步，政府必須進(jìn)行正式的制度創(chuàng)新，改革我國農(nóng)村集體土地制度，內(nèi)化現(xiàn)有制度下小產(chǎn)權(quán)房的負(fù)外部性，在新的制度安排上徹底消除滋生小產(chǎn)權(quán)房的土壤。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；政策研究；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890(2011)12-0065-06

一、問題的提出

小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設(shè)住宅，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書向城市居民或集體經(jīng)濟(jì)組織之外的居民銷售的房屋。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第63條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！钡?4條第1款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！钡?1條規(guī)定：“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正。沒收違法所得，并處罰款。”可見，在農(nóng)村集體土地上擅自進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)并出售給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民是不合法的，相比商品房，小產(chǎn)權(quán)房因不具備房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書和國有土地使用權(quán)證書，無法正常行使相應(yīng)的權(quán)利，因此，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)相對(duì)于商品房的產(chǎn)權(quán)來說是一種殘缺的、不完備的產(chǎn)權(quán)。

近年來，小產(chǎn)權(quán)房問題引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。盡管國土資源部以及住房與建設(shè)部等部門多次發(fā)布通知，要求停建、售、購小產(chǎn)權(quán)房，反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房交易的風(fēng)險(xiǎn)，但是小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)模卻越來越大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年，石家莊市小產(chǎn)權(quán)房面積已經(jīng)達(dá)到1000萬平米，很多小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)規(guī)模很大，比如五星花園、尹泰花園、盛世華庭、留營小區(qū)、加州陽光等，已經(jīng)發(fā)展成為配套設(shè)施齊全的成熟社區(qū)。而在利益驅(qū)動(dòng)下，新的小產(chǎn)權(quán)房還在出現(xiàn)。小產(chǎn)權(quán)房成為當(dāng)前不容忽視的關(guān)乎國計(jì)民生的一個(gè)重大問題。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，以產(chǎn)權(quán)和制度安排為主線，基于對(duì)河北省小產(chǎn)權(quán)房市場的調(diào)查，分析小產(chǎn)權(quán)房存在的根源及其影響，提出解決小產(chǎn)權(quán)房問題的制度設(shè)計(jì)和政策優(yōu)化的建議。

二、小產(chǎn)權(quán)房狀況分析——基于需求的視角

為全面了解河北省小產(chǎn)權(quán)房需求狀況，我們設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，提出25個(gè)問題，涉及4個(gè)方面：被調(diào)查者的基本情況(戶口、年齡、收入、學(xué)歷、職業(yè)等)；購房目的與資金來源；小產(chǎn)權(quán)房的特征及周邊環(huán)境；對(duì)小產(chǎn)權(quán)房政策的知曉情況與政策預(yù)期。我們采取網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和實(shí)地訪談相結(jié)合的方式進(jìn)行，收回846份調(diào)查問卷。

(一)購房者的基本特征

調(diào)查顯示，76％的購房者為本地人，外來人占24％(如圖1所示)。在本地人中，僅有15％的農(nóng)村人口，這可以解釋為村集體所建小產(chǎn)權(quán)房大部分(占比

由調(diào)查可知，73.71％的購房者年齡在30，--49歲。在職業(yè)分布上，36.86％的購房者是公司職員，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工占22，85％，務(wù)工經(jīng)商人員占31.57％。這個(gè)年齡段的人群一般承擔(dān)著繁重的工作和家庭事務(wù)壓力，贍養(yǎng)父母和子女教育等生活支出較多，多數(shù)購房者家庭收入不高(見圖2)，所以成為小產(chǎn)權(quán)房的主要購買人群。

調(diào)查顯示，95.51％的人是以居住為目的而購買小產(chǎn)權(quán)房。相比40％的人靠家庭儲(chǔ)蓄購買來說，有超過50％的人靠從親戚朋友處籌借購房款。購房面積在120平方米以內(nèi)的占到80％以上，其中90平方米以內(nèi)的近43％。這說明公眾購買小產(chǎn)權(quán)房是對(duì)基本住房要求的滿足。

(二)小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)

調(diào)查顯示，大部分人的購房價(jià)格在每平方米1 000元-3000元(見圖3)。

相比當(dāng)時(shí)周邊的商品房的價(jià)格，小產(chǎn)權(quán)房具有明顯的價(jià)格優(yōu)勢。比同類型商品房價(jià)低2 000元以上的小產(chǎn)權(quán)房占調(diào)查總數(shù)的40％；比商品房價(jià)低1 000元~2 000元小產(chǎn)權(quán)房占42％。房屋面積大多在120平米以下，占被調(diào)查總數(shù)的81.64％(見圖4)。

與印象中不一樣的是，小產(chǎn)權(quán)房的物業(yè)管理與購物、出行環(huán)境并不差。42.54％的人表示對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的基礎(chǔ)設(shè)施和物業(yè)管理感到滿意或者比較滿意。對(duì)購物環(huán)境，58.13％的人表示滿意或者基本滿意，對(duì)交通便捷性，盡管有超過70％的人沒有私家車，但是仍有65.39％的人表示滿意或者基本滿意。

(三)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的地位及政策的認(rèn)識(shí)和預(yù)期

超過80％的被調(diào)查者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是合理的，其中更有接近30％的人認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是完全合法的(見圖5)。

在這種認(rèn)識(shí)支配下，58.78％的人表示能夠接受補(bǔ)繳差價(jià)后轉(zhuǎn)正的安排。17.17％的人支持由政府收購轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》?。僅有2，38％的人預(yù)期將由政府強(qiáng)制拆除(見圖6)。

圖6小產(chǎn)權(quán)房政策預(yù)期

相應(yīng)地，56.41％的人認(rèn)為將來可以取得正規(guī)房屋所有權(quán)證和國家土地使用證。16.78％的人認(rèn)為不能，26.82％的人無所謂。

三、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的原因分析(一)高房價(jià)成為人們購買小產(chǎn)叔房的直接原因居高不下的商品房房價(jià)成為人們購買小產(chǎn)權(quán)房的直接原因。有近73％的被調(diào)查者表示是由于商品房太貴而不得不購買小產(chǎn)權(quán)房。調(diào)查顯示，2004年以后購房的被調(diào)查者比例呈現(xiàn)逐年上升趨勢。2008年以后這一趨勢更明顯，超過50％的被調(diào)查者是在2008-2010年購房的。其中，2008年購房比例為11.1％，2009年為13.74％，2010年為29.06％(見圖7)。

而這個(gè)時(shí)期，恰恰是商品房價(jià)節(jié)節(jié)攀升的時(shí)期。據(jù)石家莊市住房和社會(huì)保障局透露，石家莊市2009年市區(qū)商品住宅平均成交價(jià)為3 897元，平方米，其中12月份成交均價(jià)為4101元／平方米，同比增長11.17％，全年同比增長2.28％。但是到2010年，房價(jià)猛漲為4 716元／平方米，同比增長21.02％。據(jù)《2010年中國城市房價(jià)排行榜》公布的數(shù)據(jù)，唐山市2008年新房均價(jià)4748元／平方米，2009年均價(jià)5 267元，平方米，2010年均房價(jià)6 098元平方米。3年上漲了28.43％。不斷攀升的房價(jià)在很大程度上推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房的熱銷。

(二)購房者法不責(zé)眾的心理預(yù)期使政府政策收效甚微

當(dāng)前，我國小產(chǎn)權(quán)房的購買行為已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)娜后w性和普遍性，從眾行為和法不責(zé)眾的心理使得小產(chǎn)權(quán)房愈演愈烈，政府政策收效甚微。按照現(xiàn)行的法規(guī)政策，城市居民購買小產(chǎn)權(quán)房是不能取得正規(guī)房屋所有權(quán)證和國家土地使用證的，這就是說，在房屋受到威脅的時(shí)候，購房者的合法權(quán)益無法受到保護(hù)。但是調(diào)查顯示，盡管在購買小產(chǎn)權(quán)房的時(shí)候，將近50％的人明確被告知不會(huì)取得正規(guī)房屋所有權(quán)證和國家土地使用證，仍會(huì)購買使用，并且，只有不到5％的人認(rèn)為，遇到政府征地的時(shí)候，小產(chǎn)權(quán)房購買者不會(huì)得到補(bǔ)償，其他超過95％的人對(duì)得到補(bǔ)償款抱有期望。

(三)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的深層原因

小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象是現(xiàn)有制度下多方利益博弈的結(jié)果。小產(chǎn)權(quán)房實(shí)質(zhì)上是在我國二元城鄉(xiāng)土地制度安排下農(nóng)民集體做出的一種選擇，是一種典型的農(nóng)民集體尋租行為，這集中反映了農(nóng)村集體利益團(tuán)體對(duì)集體土地開發(fā)的利益訴求，尤其是農(nóng)村居民要分享城市化經(jīng)濟(jì)利益的要求。

我國的土地所有制形式有兩種，即國家所有和集體所有。這種所有制的安排使我國的城市國有土地和農(nóng)村的集體土地在制度層面上處于一個(gè)不平等的地位。這成為我國城市土地和農(nóng)村集體土地“同地、不同價(jià)、不同權(quán)”的根源。農(nóng)村的集體土地若想要轉(zhuǎn)為城市國有土地，擁有和城市國有土地一樣的資產(chǎn)價(jià)值，只能通過國家征收的方式將農(nóng)民的集體土地收歸國家所有，然后進(jìn)入城市的土地儲(chǔ)備庫，之后再按土地招拍掛程序進(jìn)入市場。在這個(gè)過程中，政府依法支付農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款。根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，征地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6~10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每人的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4~6倍?！卑凑沾丝钜?guī)定，農(nóng)地征用補(bǔ)償所采用的核算標(biāo)準(zhǔn)是以該土地原有用途年產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)，沒有體現(xiàn)土地的預(yù)期收益，即土地的“發(fā)展權(quán)”，使農(nóng)戶最終得到的補(bǔ)償款只占政府出讓和拍賣土地所得收益的一小部分。而近幾年，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，誘發(fā)了土地價(jià)值的大幅增值，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益落差越發(fā)擴(kuò)大，于是在利益的驅(qū)使下就引發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)會(huì)主義和尋租行為。與此同時(shí)，在城市房價(jià)不斷上漲和保障房缺失的情況下，大量中低收入城市居民的住房需求無法得到滿足，便把目光投向農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房，形成了龐大的市場需求。以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為代表的小產(chǎn)權(quán)房供給方和以城市中低收入居民為代表的需求方形成了小產(chǎn)權(quán)房市場，并不斷擴(kuò)大。

所以，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是基于我國城鄉(xiāng)二元土地的制度安排和在城市化背景下土地升值所引發(fā)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場尋租行為。在一定程度上可以看作是在現(xiàn)行制度下的制度創(chuàng)新，是創(chuàng)新者為獲得追加利益而對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行變革的措施與對(duì)策。四、小產(chǎn)權(quán)房的外部性分析

目前，無論是小產(chǎn)權(quán)房的銷售行為還是購買行為都已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，從制度?jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，小產(chǎn)權(quán)房的存在產(chǎn)生了正反兩方面的外部性。

(一)小產(chǎn)權(quán)房的正外部性分析

1.提高了土地資源的利用率。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，與現(xiàn)有的制度安排相抵觸。但是從供給者的角度來說，實(shí)現(xiàn)了土地在現(xiàn)有制度框架內(nèi)比作為農(nóng)地、農(nóng)村宅基地或者政府征地補(bǔ)償款更高的收益；從需求者的角度來說，為中低收入城市居民提供了住房保障，體現(xiàn)了土地的多功能化和較高的使用價(jià)值，提高了土地資源的利用率。因而，從供求角度來講，小產(chǎn)權(quán)房是對(duì)現(xiàn)有土地制度的帕累托改進(jìn)。

2.有利于抑制城市高房價(jià)。一方面，因小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)沒有繳納土地使用權(quán)出讓金和相關(guān)的稅費(fèi)，使小產(chǎn)權(quán)房價(jià)格低廉，吸引了眾多城市中作為第一居所的中低收入人群及作為第二居所的其他人群。當(dāng)這部分人群把目光投向小產(chǎn)權(quán)房的時(shí)候，便相應(yīng)的減少了對(duì)城市商品房的需求，需求的減少對(duì)城市商品房將近畸形的高房價(jià)起到一定程度的抑制作用；另一方面，小產(chǎn)權(quán)房打破了土地一級(jí)市場的政府壟斷，減少了政府部門的尋租行為，對(duì)于抑制過快上漲城市房價(jià)有積極作用。

3.小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上起到了住房保障的作用，降低了城市居民的住房負(fù)擔(dān)。在城市商品房高房價(jià)的背景下，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)滿足了大量城市中低收入家庭的住房需求，為城市居民的住房提供了保障，在減輕了城市居民的生活負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也相應(yīng)地減少了對(duì)政府保障房的需求，緩解了政府為城市居民提供住房保障房的壓力。小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上起到了住房保障的作用。

(二)小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)的負(fù)外部性分析

1.損害了房地產(chǎn)市場參與者的合法權(quán)益

盡管小產(chǎn)權(quán)房滿足了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與城市中低收入家庭的利益訴求，但是卻攫取了全部的土地剩余，對(duì)現(xiàn)行制度框架下的房地產(chǎn)市場秩序構(gòu)成了一定沖擊，既損害了遵守現(xiàn)行游戲規(guī)則的開發(fā)商和商品房購房者的合理利益，又造成政府應(yīng)得土地收益的流失，造成了新的不公平。例如，商品房的購買者相比小產(chǎn)權(quán)房的購買者來說，支付了較高的房款，包括—定比例稅費(fèi)，政府正是利用這些稅費(fèi)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城市居民提供了各種便利和服務(wù)。而小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格只是同等商品房價(jià)格的大約50％左右，小產(chǎn)權(quán)房的購買者沒有繳納任何稅費(fèi)，卻同樣享受著由政府稅收為城市提供的這些便利和服務(wù)，這實(shí)際上給商品房購房者造成了一種潛在的損失。另外，由于小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)不在城市規(guī)劃內(nèi)，所以小產(chǎn)權(quán)房的存在可能會(huì)造成很多潛在的投資和建設(shè)項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)，減少了城市的發(fā)展機(jī)會(huì)。

2.破壞城市規(guī)劃。城市的規(guī)范建設(shè)和健康發(fā)展需要統(tǒng)籌的規(guī)劃，土地的開發(fā)建設(shè)應(yīng)該與城市規(guī)劃要求相符合。小產(chǎn)權(quán)房的建造多在城市的邊緣，游離于城市規(guī)劃之外，帶有盲目性，對(duì)未來城市的擴(kuò)張和發(fā)展可能帶來許多的負(fù)面影響。例如，可能會(huì)影響城市的整體形象，不利于更好的規(guī)劃和發(fā)展，另外，對(duì)于城市發(fā)展有重大影響的小產(chǎn)權(quán)房，在未來對(duì)其實(shí)施的拆遷改造又會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，不利于集約經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。

3.小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)較高交易費(fèi)用。威廉姆森認(rèn)為，交易費(fèi)用分為兩類：一是“事前的”交易費(fèi)用，指起草、談判、保證落實(shí)某種契約的成本，也就是達(dá)成合同的成本；二是“事后的”交易費(fèi)用，指契約簽訂之后發(fā)生的成本。首先，從事前的交易費(fèi)用分析。由于我國現(xiàn)行政策和法規(guī)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)界定不清楚，小產(chǎn)權(quán)房的定位存在爭議，這就使購房者在購買小產(chǎn)權(quán)房前要花費(fèi)更多的精力了解關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的問題，咨詢相關(guān)部門關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的政策等，這些都會(huì)增加購房者事先的信息收集費(fèi)用。又由于小產(chǎn)權(quán)房所有者權(quán)益得不到法律保護(hù)，購買小產(chǎn)權(quán)房存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，所以，理性的購房者必然要求在合同中額外增加相關(guān)條款以保障利益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并保證合同的有效落實(shí)，這就相應(yīng)增加了關(guān)于合同談判和落實(shí)契約的成本。其次，從事后的交易費(fèi)用分析。完備的產(chǎn)權(quán)具有排他陛、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和永久性的屬性。由于小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)的不完備性，所以事后的交易費(fèi)用就主要表現(xiàn)在將來小產(chǎn)權(quán)房的購買者為維護(hù)其產(chǎn)權(quán)的排他性權(quán)利過程中的費(fèi)用，比如遇到產(chǎn)權(quán)糾紛的時(shí)候，小產(chǎn)權(quán)房的購房者自行解決或者為求助法院解決他們之間的沖突所必須付出的費(fèi)用。另一方面，由于無法在正常的房地產(chǎn)市場進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，所以，在行使其可轉(zhuǎn)讓權(quán)利的時(shí)候也必然增加其交易費(fèi)用。

由此看出，無論是事前交易還是事后交易，小產(chǎn)權(quán)房的行為都將額外增加交易費(fèi)用，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行帶來更多的摩擦，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。五、小產(chǎn)權(quán)房的政策優(yōu)化和制度安排

在解決小產(chǎn)權(quán)房問題上，既要看到小產(chǎn)權(quán)房的負(fù)外部性，又要看到小產(chǎn)權(quán)房的積極意義。但是總體而言，小產(chǎn)權(quán)房只是特定時(shí)期的特定產(chǎn)物，在客觀上形成了兩個(gè)截然不同的房地產(chǎn)市場，其負(fù)面作用要大于其正面影響。所以應(yīng)該采取措施使“小產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)變成“大產(chǎn)權(quán)”。

這要分兩步走：第一步，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，可以給予符合規(guī)劃條件和建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的小產(chǎn)權(quán)房合法地位，經(jīng)竣工驗(yàn)收后備案的，按同類地段地價(jià)通過補(bǔ)交土地出讓金和稅費(fèi)等方式將小產(chǎn)權(quán)房合法化，或者直接轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗飘a(chǎn)權(quán)的保障性住房，通過這種方式來調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行政策。但是，這些都屬于一些次級(jí)的制度安排而并未改變基礎(chǔ)性的制度，仍無法消除小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的土壤。所以，第二步，政府必須進(jìn)行正式的制度創(chuàng)新，改革我國土地制度缺失的局面，制定有利于小產(chǎn)權(quán)房利益集體的制度安排，內(nèi)化現(xiàn)有制度下小產(chǎn)權(quán)房的負(fù)外部性，在新的制度安排上徹底消除滋生小產(chǎn)權(quán)房的土壤。

(一)體制框架內(nèi)的改革

1.對(duì)占用耕地甚至是基本農(nóng)田的小產(chǎn)權(quán)房，視不同情況區(qū)別處置。對(duì)于已經(jīng)建成的此類小產(chǎn)權(quán)房，不宜強(qiáng)制拆除，否則不僅造成社會(huì)資源浪費(fèi)，而且會(huì)引發(fā)社會(huì)問題。應(yīng)在履行正常的征地、出讓手續(xù)后承認(rèn)其合法地位，并將其納入經(jīng)濟(jì)適用住房體系，對(duì)產(chǎn)權(quán)做適當(dāng)限制。同時(shí)要求村集體組織本著占補(bǔ)平衡的原則，補(bǔ)充同等面積的耕地或者繳納耕地開墾費(fèi)用。

對(duì)于在建小產(chǎn)權(quán)房，如果符合施工規(guī)范，施工質(zhì)量合格，并且具有和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)連接的可能性，則在補(bǔ)充征地等手續(xù)后，將其納入廉租房或者公共租賃住房體系；對(duì)于那些不符合施工規(guī)范，施工質(zhì)量不合格、并且位置偏遠(yuǎn)的在建小產(chǎn)權(quán)房要堅(jiān)決拆除。

2.對(duì)使用宅基地和建設(shè)用地的小產(chǎn)權(quán)房要采取適當(dāng)方式予以合法化。絕大部分小產(chǎn)權(quán)房是在快速的城市化過程中出現(xiàn)的。城市快速擴(kuò)張使得很多村莊失去了耕地，只剩下宅基地。成為城市包圍的村莊。很多村莊甚至已經(jīng)成為了市區(qū)黃金地段，比如石家莊市的槐底村、留營村、西三教村等。在這些村莊蓋起的小產(chǎn)權(quán)房沒有占用耕地，并且周邊公共基礎(chǔ)設(shè)施也很發(fā)達(dá)，對(duì)于這部分小產(chǎn)權(quán)房，政策的基本取向應(yīng)該是合法化。具體方案有兩個(gè)：

第一，在補(bǔ)交土地價(jià)款和補(bǔ)充相關(guān)手續(xù)后使其商品房化。這個(gè)方案也是在本次調(diào)查中公眾認(rèn)可度最高的，有將近60％的人認(rèn)同這樣的方案。另外，超過90％的被調(diào)查者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房能被子女繼承，只有6.3％的人認(rèn)為不可以。這也就是說，購房者本身就認(rèn)同其購買的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)為個(gè)人財(cái)產(chǎn)。所以，補(bǔ)充土地差價(jià)和相關(guān)手續(xù)使其成為合法財(cái)產(chǎn)是為購房者普遍接受的。這項(xiàng)政策能否成功的關(guān)鍵在于補(bǔ)交地價(jià)款的額度以及如何在政府與村集體之間分配。這實(shí)際上是政府、村集體以及購房人三者的利益博弈。公平合理的分配方式是：補(bǔ)交的地價(jià)款以購房時(shí)的相同等級(jí)地段上的商品房價(jià)中包含的地價(jià)為基準(zhǔn)。而地價(jià)款中包括的征地費(fèi)應(yīng)返還給村集體，剩余部分即土地出讓金由政府獲取。在補(bǔ)交地價(jià)款后，小產(chǎn)權(quán)房即轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛型耆a(chǎn)權(quán)的商品房。

第二，由政府收購轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂胁糠之a(chǎn)權(quán)的保障性住房。政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，將保障性住房建設(shè)與解決小產(chǎn)權(quán)房問題結(jié)合起來，即將部分符合要求的小產(chǎn)權(quán)房吸納進(jìn)保障性住房體系，對(duì)于在建和新建但未入住的小產(chǎn)權(quán)房，可以整體收購使其轉(zhuǎn)變?yōu)榱夥炕蛘吖夥?；而?duì)于建成并已入住的小產(chǎn)權(quán)房則可以直接轉(zhuǎn)變?yōu)橹粨碛胁糠之a(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房，以此換取合法地位。這樣既解決了小產(chǎn)權(quán)房問題，又在一定程度上可以緩解我國保障性住房不足的情況。不過要注意的是，調(diào)查結(jié)果顯示只有不到18％的購房者認(rèn)同這個(gè)方案，所以，若實(shí)施此項(xiàng)政策，重點(diǎn)應(yīng)放在新建未售的小產(chǎn)權(quán)房上，對(duì)存量小產(chǎn)權(quán)房最好還是通過補(bǔ)交土地價(jià)款的方式商品化。

(二)制度創(chuàng)新

從長遠(yuǎn)來看，必須消除小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象才能得到根治。

1.農(nóng)村集體土地制度改革。根據(jù)科斯定理III，當(dāng)交易費(fèi)用大于零時(shí)，產(chǎn)權(quán)的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進(jìn)效率。所以，一個(gè)清晰的土地產(chǎn)權(quán)能提高土地資源的配置效率，降低交易費(fèi)用。當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的根源在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出于對(duì)土地利益的訴求，要求參與土地增值收益分配。1962年9月27日，中共八屆十中全會(huì)通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(中發(fā)(1962)516號(hào))，即后來的“人民公社60條”第二十一條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地，等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。第四十五條規(guī)定“社員的房屋。永遠(yuǎn)歸社員所有。”“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利?！边@客觀上造成了宅基地和其上的房屋“地、房分離”的法律困境?！吨腥A人民共和國憲法》第十條“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！锻恋毓芾矸ā返诹l“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@實(shí)際上沒有否認(rèn)村民的房屋可以買賣和出租。這就是說，農(nóng)民對(duì)房屋有清楚而完整的產(chǎn)權(quán)，歸農(nóng)民所有，而且既可出租、也可買賣。但是房產(chǎn)下面的土地，卻歸集體所有，而且不得出租和買賣。土地和土地上的房屋分屬不同主體，引發(fā)了土地利益之爭——集體土地要進(jìn)入市場唯有國家征用一條途徑，而由于只有地上建筑屬于村民所有，征地補(bǔ)償比較低，這引起了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的不滿。所以農(nóng)村土地制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)改革。明晰農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)是解決小產(chǎn)權(quán)房問題的根本途徑。

農(nóng)村集體土地按照不同的功能用途可分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地。對(duì)于農(nóng)用地，國家從保護(hù)耕地、維護(hù)社會(huì)生態(tài)功能、糧食安全功能等目的出發(fā)可以保留使用權(quán)。對(duì)于非農(nóng)用地，包括建設(shè)用地和宅基地等，可賦予農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織完整的所有權(quán)，允許其上市流轉(zhuǎn)，消除原有制度安排下的“地、房分離”的困境。這不僅可以充分利用土地資源，將大量農(nóng)村閑置土地更高效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，還有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這樣的一種產(chǎn)權(quán)設(shè)置遵循了效率原則，兼顧了不同主體之間的利益，也消除了小產(chǎn)權(quán)房的制度基礎(chǔ)。

在放開集體土地上市流轉(zhuǎn)之前，必須改變之前的土地征用補(bǔ)償制度，確定合理的征用價(jià)格。合理的補(bǔ)償價(jià)格要體現(xiàn)土地的“發(fā)展權(quán)”。土地發(fā)展權(quán)收益是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，農(nóng)村集體有權(quán)參與享受由此帶來的增值收益。這樣即可以抑制地方政府的征地激勵(lì)，又可以遏制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因?qū)ぷ庑袨殚_發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。

2.大力推進(jìn)我國保障房建設(shè)。小產(chǎn)權(quán)房的普遍興起與我國保障房制度的缺失密不可分。我國城市住房保障體系主要以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主，但是，到目前為止我國各個(gè)城市無論是經(jīng)濟(jì)適用房還是廉租房的供給遠(yuǎn)小于我國居民對(duì)保障房的需求，政府無法提供居民住房保障。在城市享受不到住房保障的情況下，部分居民自然將目光投向城郊農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房。而且，隨著城市化的進(jìn)程，將會(huì)有更多的人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，屆時(shí)，我國保障房的缺口將更大。所以，大力規(guī)范和發(fā)展我國保障房的建設(shè)，滿足我國城市不同收入的居民多樣化、多層次的住房需求也是解決小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的一個(gè)重要突破口。

通過以上的分析可以看出，目前我國的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象是在我國城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，小產(chǎn)權(quán)房的供給雙方在制度外的一種尋求利潤的行為。只有改革關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)行的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一元的土地制度，消除城鄉(xiāng)二元土地制度帶來的“同地，不同價(jià)，不同權(quán)”的現(xiàn)象，滿足小產(chǎn)權(quán)房背后各利益集體的利益訴求，才能徹底消除我國的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象。

責(zé)任編輯、校對(duì)：焦世玲