地方政府公司化行為解析

摘要：作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的地方政府，為追求自身利益最大化，在其公共行為中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的公司化行為。這種行為背后固然有它特殊的體制動(dòng)因和角色動(dòng)因，但隨著該行為的變本加厲，它給社會(huì)帶來了諸多的負(fù)外部成本，如資源浪費(fèi)，環(huán)境破壞，滋生權(quán)力尋租和腐敗等問題。應(yīng)通過歸位地方政府的公共行為，以法律形式明晰中央和地方兩級政府各自的職責(zé)權(quán)限，深化財(cái)稅體制改革和現(xiàn)有的人事考核體制。

關(guān)鍵詞：地方政府；公司化；負(fù)外部性

中圖分類號：D693.62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）10-0010-05

地方政府公司化，最初是用來解釋20世紀(jì)80年代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)飛速發(fā)展的現(xiàn)象，同時(shí)揭示基層政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要內(nèi)容和方式。其基本含義是指基層政府違背自己的公共管理職能，以具有鮮明公司化特征的行為將自己變成一個(gè)追求利益最大化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。集中表現(xiàn)為以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力，GDP是這個(gè)公司的營業(yè)額，財(cái)政收入是這個(gè)公司的利潤，其“政績”主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)群體的升遷，從而實(shí)現(xiàn)行政集團(tuán)的福利最大化，忽略了政府的社會(huì)責(zé)任。隨著地方政府“理性人”程度的加深以及中國人事考核體制的不完善，這種公司化行為變本加厲。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、物質(zhì)財(cái)富貧乏、社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重的背景下創(chuàng)造了中國經(jīng)濟(jì)長達(dá)三十多年的增長奇跡并將這種增長模式固化為與“華盛頓共識”并存的“北京共識①”理論的同時(shí)，地方政府這種行為給社會(huì)也帶來了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，造成諸多社會(huì)成本。因而，從經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮，必須理性地看待地方政府公司化行為，在警惕其帶來危害的同時(shí)，更要促進(jìn)地方政府職能歸位以便充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用。

一、地方政府公司化行為表象

（一）經(jīng)營城市

由地方政府主導(dǎo)的經(jīng)營城市就是利用土地國有制度，征地拆遷，為財(cái)政謀取最大利益，同時(shí)給開發(fā)商分一杯羹，在利益博弈的同時(shí)改變城市面貌，其核心是土地出讓金，實(shí)質(zhì)是土地財(cái)政。簡言之，政府經(jīng)營城市就是借助其對地方土地資源的支配權(quán)，炒作地價(jià)和房價(jià)從而增加巨額財(cái)政收入。地方政府這種通過出售城市資源而獲取資金收入的方式是被嚴(yán)重扭曲的城市經(jīng)營行為（付曉東，2004）。在利益驅(qū)使下，地方政府將城市經(jīng)營的目標(biāo)和作用單一化，只追求經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，忽視城市的社會(huì)與環(huán)境效益，完全違背了城市經(jīng)營促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的綜合優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展的最初目的。城市經(jīng)營最初旨在通過市場化手段對城市資產(chǎn)進(jìn)行集聚、組合營運(yùn)，以實(shí)現(xiàn)城市資源配置容量和效益的最大化、最優(yōu)化，但事實(shí)上，在“經(jīng)營城市”的過程中，地方政府更多地表現(xiàn)出類似于公司的個(gè)體行為，只強(qiáng)調(diào)政府這個(gè)部門作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)有的利益訴求，將政府與人民的政治關(guān)系忽略殆盡，極大地侵害了城市公民的私有財(cái)產(chǎn)，致使城市發(fā)展的總體目標(biāo)與政府部門具體經(jīng)營城市公有資源的目標(biāo)很難協(xié)調(diào)一致，并誘發(fā)公有資源在經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程中滋長腐敗。

（二）主導(dǎo)招商引資

政府主導(dǎo)型招商引資活動(dòng)最為符合地方政府的績效動(dòng)機(jī)，為了在任期內(nèi)增加政績，為其人事考核增加砝碼，地方政府大力引進(jìn)招商引資項(xiàng)目。為此，有的地方政府加大了招商引資活動(dòng)的規(guī)模和頻率，有的采取了委托中介機(jī)構(gòu)借力招商的辦法，有的設(shè)立了招商引資獎(jiǎng)勵(lì)資金，有的出臺了招商引資項(xiàng)目優(yōu)惠政策，還有的制定了全員招商管理辦法，盡可能地給單位每個(gè)人員都下達(dá)招商引資任務(wù)指標(biāo)。但無論地方政府如何加大招商引資力度，有限的項(xiàng)目總投資需求總會(huì)導(dǎo)致不必要的投入浪費(fèi)，加之招商引資績效評估的指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，很多地方僅僅將當(dāng)年引進(jìn)外資的總體規(guī)模和重大項(xiàng)目等指標(biāo)列入每年一度的招商引資考核標(biāo)準(zhǔn)，卻忽視了項(xiàng)目的質(zhì)量導(dǎo)向，更缺乏對歷年引資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的動(dòng)態(tài)評估。在這一簡單粗放的指標(biāo)體系下，下級政府出于政績考慮，極易產(chǎn)生短視效應(yīng)，即只關(guān)注本屆政府招商引資的數(shù)量和規(guī)模，導(dǎo)致評價(jià)和考核結(jié)果嚴(yán)重失真，影響招商引資的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（三）名人爭奪戰(zhàn)

近幾年，各地紛紛上演了名人爭奪戰(zhàn)，表面上看是為爭奪文化遺產(chǎn)，捍衛(wèi)地方文化，實(shí)質(zhì)是一場經(jīng)濟(jì)之戰(zhàn)，背后隱藏的是地方政府趨利性思維。在浮躁的發(fā)展心態(tài)和饑不擇食的發(fā)展焦慮驅(qū)使下，地方政府一味地追求GDP，不惜變起“文化搭臺，經(jīng)濟(jì)唱戲”戲法。爭奪一個(gè)名人就能開發(fā)一項(xiàng)旅游業(yè)，為當(dāng)?shù)卣畮硪还P財(cái)政收入，這是名人故里之爭的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。地方政府想通過對“名人”這一經(jīng)濟(jì)品牌資源的占有達(dá)到“營銷”品牌所在地方，從而獲取資源占有權(quán)帶來的收益，是一種典型的公司化行為。通過名人故里建立旅游景點(diǎn)有可能會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，增加財(cái)政收入，但投入的成本也不容忽視。在爭奪到一個(gè)名人后，各地方除了要以非常規(guī)方式圈出大量土地，動(dòng)用巨額資金，建設(shè)核心文化設(shè)施外，還有后續(xù)一系列宣傳支出，這些成本能否得到足額的收益補(bǔ)償卻不確定，事實(shí)上，這種投資短期內(nèi)很難收回（吳傳清，2010）。“向名人要GDP”顯示出中國地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中的“黔驢技窮”和“饑不擇食”，政績焦慮和發(fā)展渴望使他們在找不到科學(xué)的發(fā)展途徑、陷入發(fā)展模式困境時(shí)不顧一切地把名人資源當(dāng)做救命稻草，將文化深意和可持續(xù)發(fā)展拋在腦后。

二、地方政府公司化行為的動(dòng)因

（一）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政體制改革使然

1. 經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府行為模式的轉(zhuǎn)變。中國的體制轉(zhuǎn)型主要是從中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型不是一蹴而就的，更不是一個(gè)自我演進(jìn)的過程，它受到社會(huì)背景和歷史變遷進(jìn)程的制約，所以在政府主導(dǎo)下發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實(shí)施追趕型發(fā)展戰(zhàn)略是這個(gè)過程的必然選擇。始于1979年的分權(quán)化改革賦予了地方政府相對獨(dú)立的利益，并強(qiáng)化了地方政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，使得地方政府總是積極地根據(jù)自身利益和偏好來主動(dòng)地影響市場而不是被動(dòng)的接受，并在制定規(guī)范市場運(yùn)行的制度性規(guī)則中起到了關(guān)鍵性的作用。作為一個(gè)整體，各級政府作為中央政府在地方的代理人，政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是評價(jià)他們政績的主要指標(biāo)，在有指令性計(jì)劃的傳統(tǒng)背景下，地方政府行為受到中央政府一系列規(guī)則約束，不可能很快從“裁判員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑\(yùn)動(dòng)員”，因而行為公司化成為地方政府在市場化改革中均衡兩個(gè)角色的最佳實(shí)現(xiàn)點(diǎn)。

2. 財(cái)政體制改革是地方政府行為公司化的催化劑。在20世紀(jì)80年代末被學(xué)界稱之為“財(cái)政包干制”的財(cái)政體制下，各地方政府要按照合同承包基數(shù)向中央上繳一定的財(cái)政收入，并按照約定的速度逐年上升，其余的所有收入增量都留在省里，地方政府擁有了財(cái)政收入的“剩余索取權(quán)”。財(cái)政包干制的推行以及大量的國有企業(yè)下放到地方，對地方政府以及地方政府官員起到了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。為了追求財(cái)政收入的最大化和提高財(cái)政支出的自由度，地方政府除了直接投資于實(shí)業(yè)外，還通過各種政策扶持或干預(yù)本地企業(yè)的發(fā)展，積極吸引外部稀缺資源或者防止本地稀缺資源的流出，這是一種典型的“公司財(cái)政模式”。1994年的分稅制改革，使得政府事權(quán)層層下移，而財(cái)權(quán)和財(cái)力卻層層上收，地方政府陷入嚴(yán)重財(cái)政收入不足、財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大的窘境。面對這種尷尬局面，地方政府將視線轉(zhuǎn)移到了完全歸地方所有的土地出讓金上，由此引發(fā)了所謂的“經(jīng)營城市”現(xiàn)象。地方政府從“經(jīng)營企業(yè)”向“經(jīng)營城市”角色的轉(zhuǎn)變又一次將地方政府官員推到了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前臺，地方政府與地方經(jīng)濟(jì)一榮俱榮，一損俱損，地方政府行為公司化現(xiàn)象依然存在。

（二）地方政府的角色使然

1. 地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”。公共選擇理論認(rèn)為，政府也是理性人，他從事政治活動(dòng)的目的是追求自身利益的最大化。1957年唐斯（Anthony Downs）在他的《民主的經(jīng)濟(jì)理論》一書中提出這樣的假說：“民主政治中的政治家與經(jīng)濟(jì)中追求利潤的企業(yè)家是類似的。為了實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)人目的，他們制定他們相信能獲得最多選票的政策，正像企業(yè)家生產(chǎn)能獲得最多利潤的產(chǎn)品一樣。”經(jīng)濟(jì)人行為模式具有兩個(gè)鮮明特征：利己性和理性。經(jīng)濟(jì)人根據(jù)所獲得的全部信息做出使自己利益最大化的決定和行動(dòng)。地方政府作為政府一體化市場里的主體，與市場中追求利潤最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化的公司企業(yè)就“經(jīng)濟(jì)人”而言沒有很大區(qū)別，具有追求自身效益最大化和政治風(fēng)險(xiǎn)最小化的動(dòng)力，所以政府在政策行為過程中表現(xiàn)出公司化傾向有其本質(zhì)動(dòng)因。

2. 地方政府作為“政治人”。中國現(xiàn)行的政府人事考核體制塑造了地方政府的“政治人”角色。改革開放后，中國形成了“為增長而競爭”的地方政府競爭格局，在此格局下，各地方政府圍繞著GDP增長展開了激烈的競爭，由此導(dǎo)致中國人事任免上的上級集權(quán)以及事實(shí)上基于GDP的考核體系，使得地方政府官員為了升遷不得不通過最大化GDP以追求“政績”。在最大化GDP的過程中，地方政府更多地采取了公司化的方式，因?yàn)檫@種方式見效快，結(jié)果直觀，更重要的是能轉(zhuǎn)嫁本屆政府責(zé)任。為急于追求本屆政府政績，各地方政府只注重建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模而忽略質(zhì)量，只想立竿見影地看到政府行為結(jié)果，忽略建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量遺留的問題只能在下一屆政府時(shí)才凸顯出來，那時(shí)卻沒有了責(zé)任主體。所以政府在政策行為過程中表現(xiàn)出公司化傾向有其后天動(dòng)因。

3. 地方政府作為“代理人”角色。公司化行為是地方政府和中央政府在信息不對稱條件下長期博弈的結(jié)果。由于政治活動(dòng)的復(fù)雜性和多變性，地方政府作為中央政府在地方的代理人與中央政府之間長期處于信息不對稱狀態(tài)，為地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。當(dāng)?shù)胤秸椭醒胝繕?biāo)不一致甚至存在沖突時(shí)，地方政府會(huì)犧牲中央政府利益維護(hù)自身作為代理人的利益，利用信息不對稱優(yōu)勢規(guī)避中央政府的監(jiān)督和檢查，減少自利行為的成本代價(jià)。在地方政府和中央政府這種特殊的委托—代理關(guān)系中，激勵(lì)約束機(jī)制幾乎失效，激勵(lì)兼容機(jī)制得不到實(shí)質(zhì)貫徹，所以，“代理人”角色下的地方政府公司化行為有其不可避免的條件激勵(lì)。

三、地方政府公司化行為的負(fù)外部效應(yīng)

（一）資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞

地方政府公司化行為給中國有限的資源和脆弱的環(huán)境帶來了難以補(bǔ)救的損失。在資源浪費(fèi)層面上：首先表現(xiàn)為地方政府土地財(cái)政發(fā)展模式對土地資源的過度消耗。中國城市建設(shè)用地總量由1978年的13 851平方公里增加到現(xiàn)在的82 725平方公里，已達(dá)到世界第一。城市人均建設(shè)用地已是133平方米，高于國家最高標(biāo)準(zhǔn)人均100平方米的33%、高于發(fā)達(dá)國家人均用地82.4平方米的61.41%、高于發(fā)展中國家人均用地83.3平方米的59.66%。中國單位GDP地耗更是驚人，GDP每增長1個(gè)百分點(diǎn)，消耗115.84萬畝土地，高于日本6倍。其次是公共設(shè)施重復(fù)建設(shè)引致的資源浪費(fèi)。為彰顯政績滿足考核標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)不惜重復(fù)建設(shè)公共設(shè)施項(xiàng)目。一些地區(qū)的港口、機(jī)場等區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施由于缺乏合理的組織，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、功能趨同、效益低下。比如珠江三角洲、膠東半島、遼東半島機(jī)場設(shè)置過密，不僅機(jī)場本身的建設(shè)造成土地和投資的浪費(fèi)，還帶來了運(yùn)營虧損，再如近年來大規(guī)模公路和鐵路建設(shè)的低效益某種程度上也是一種資源浪費(fèi)。在環(huán)境破壞層面上：中國的經(jīng)濟(jì)增長以資源環(huán)境為代價(jià)，這種資源環(huán)境生態(tài)破壞的代價(jià)占GDP的13.5%（成思危，2009）。長期以來，各地方以高能耗、高污染和對環(huán)境的高損害為代價(jià)片面追求GDP的高速增長，使得中國的能源消耗強(qiáng)度持續(xù)偏高，2010年，中國的能源消耗強(qiáng)度是美國的3倍、德國的5倍、日本的6倍。2011年，中國污染物排放已超過了環(huán)境承載力的2倍（沈國舫，2011），由于各地高漲的投資沖動(dòng)，致使中國今后完成污染物減排任務(wù)仍然面臨很大挑戰(zhàn)。

（二）滋生權(quán)力尋租和腐敗

公共選擇理論的代表人物布坎南把尋租定義為：“那些本可以用于價(jià)值生產(chǎn)的資源被用于只不過是為了決定分配結(jié)果的競爭……尋租從總體上看沒有配置價(jià)值，是一種純粹的社會(huì)浪費(fèi)。”尋租活動(dòng)被稱為人類社會(huì)的“負(fù)和博弈”，即一場就社會(huì)整體而言損失大于利得的競賽，它不但造成尋租行為本身的資源非生產(chǎn)性消耗，而且通過引起經(jīng)濟(jì)扭曲而導(dǎo)致效率損失，這種效率損失被稱為是“看不見的腳”踩住了“看不見的手”。首先，政府權(quán)力尋租具有必然性，只要有權(quán)力的存在，只要這種權(quán)力一旦失去制衡或制約，它必然會(huì)有尋租的要求。地方政府利用制度的漏洞雙向?qū)ぷ獾倪^程首先造成了巨大的額外成本，扭曲了經(jīng)濟(jì)資源配置，阻止了更有效生產(chǎn)方式的實(shí)施；尋租行為本身白白耗費(fèi)了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源，使本來可以用于生產(chǎn)性活動(dòng)的資源浪費(fèi)在于社會(huì)無益的活動(dòng)上；政府權(quán)力尋租還會(huì)引起其他層面上的尋租活動(dòng)或避租活動(dòng)。其次，布魯斯·本森認(rèn)為，政府的尋租性腐敗會(huì)引起個(gè)人或團(tuán)體既有產(chǎn)權(quán)的重新分配。當(dāng)政府官員通過人為操作來重新分配產(chǎn)權(quán)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生尋租空間造成市場主體交易成本的增加。最后，地方政府尋租性權(quán)力擠占了本應(yīng)由市場機(jī)制發(fā)揮作用的空間，導(dǎo)致人為的經(jīng)濟(jì)衰退。

（三）積聚財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

組建政府投融資平臺公司并把籌集到的資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目是地方政府行為公司化的一個(gè)直接表現(xiàn)。目前全國有8 000多個(gè)融資平臺公司，其中縣一級的融資平臺4 000多個(gè)，平均每個(gè)縣有3個(gè)平臺公司。這些平臺公司在推動(dòng)地區(qū)城市化和工業(yè)化發(fā)展同時(shí)，助長了地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義②行為，積累了大量的地方隱形債務(wù)。據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康估算，截至2009年5月末，中國地方投融資平臺負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%。這種風(fēng)險(xiǎn)具體有以下兩種表現(xiàn)方式：一方面，地方政府組建的各投融資公司的資產(chǎn)負(fù)債率偏高，多數(shù)在70%以上。而在實(shí)際操作中，對于項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的管理力度不夠致使已有的資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠償還貸款資金，在地方政府無力償還這些貸款的情況下，這種地方政府隱形債務(wù)會(huì)由各地方層層轉(zhuǎn)移至中央政府，對中央財(cái)政構(gòu)成巨大威脅。另一方面，政府融資平臺公司對整個(gè)金融體系構(gòu)成了巨大的威脅，這種威脅主要由商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)向金融體系進(jìn)行傳導(dǎo)。截至2009年5月末，中國地方政府融資平臺負(fù)債中有80%是通過銀行信貸獲得的資金，而銀行呆壞賬中的70%~80%是由地方政府擔(dān)保或地方政府的背景公司無力償還貸款所造成。由于銀行業(yè)在中國金融體系中占據(jù)舉足輕重的地位，商業(yè)銀行運(yùn)行健康與否直接關(guān)系金融體系的穩(wěn)定，因而地方政府投融資平臺對商業(yè)銀行積聚的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接傳遞到整個(gè)金融體系，威脅金融體系的穩(wěn)定。

四、地方政府公共行為的歸位

根據(jù)公共選擇理論，地方政府是“經(jīng)濟(jì)理性人”，其追求自身利益最大化和政治風(fēng)險(xiǎn)最小化毋庸置疑，但在地方政府公司化行為背后隱藏的是地方政府錯(cuò)誤的思維邏輯，認(rèn)為其追求自身利益最大化必須以犧牲民眾利益為代價(jià)。其實(shí)不然，通過歸位地方政府的公共行為，地方政府和中央政府以及民眾之間的博弈可以由零和博弈甚至負(fù)和博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楣糙A。

（一）以法律形式明晰中央政府與地方政府各自的職責(zé)權(quán)限劃分

由于缺乏法律規(guī)范，中國中央與地方政府之間的權(quán)限劃分帶有很大的隨意性、不規(guī)范性和不穩(wěn)定性，不利于中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。因此，在合理劃分中央政府與地方政府職權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央與地方政府關(guān)系規(guī)范化、法制化是中央與地方利益關(guān)系調(diào)整的重要方面，中央政府與地方政府應(yīng)該在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只有對中央與地方的利益關(guān)系進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的調(diào)控，才能保證中央與地方政府關(guān)系的相對穩(wěn)定性，提高中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整的規(guī)范性，防止中央政府收權(quán)放權(quán)的盲目性、隨意性和地方政府逾越冒犯的可能性。在通過法律形式明晰中央和地方政府各自職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，要保護(hù)地方政府在其轄區(qū)內(nèi)的合理權(quán)益，使其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性與積極性始終得到充分發(fā)揮。中央政府要給予地方政府必要的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，為地方政府積極性的發(fā)揮創(chuàng)造基本動(dòng)力。

（二）深化財(cái)稅體制改革

糾正地方政府公司化行為需堅(jiān)定不移地深化中國財(cái)稅體制改革，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，培育地方支柱財(cái)源，增加各地方本級財(cái)政收入。改革的關(guān)鍵是中央與地方財(cái)權(quán)及事權(quán)的再分配問題。就事權(quán)再分配而言，需改變過去長達(dá)十幾年的中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)錯(cuò)位的狀況，即由中央各部委規(guī)劃地方要做的事、怎么做并就這些事情撥付資金。改革后應(yīng)下放地方公共服務(wù)決策權(quán)，由地方政府根據(jù)本地區(qū)現(xiàn)實(shí)需要決定公共服務(wù)項(xiàng)目，按照服務(wù)的輕重緩急決定公共事務(wù)的時(shí)序安排，保障各地方政府在掌握本地區(qū)各種現(xiàn)實(shí)需求的條件下，力所能及地為本地區(qū)提供公共服務(wù)，加強(qiáng)政府與民眾交流，強(qiáng)化官民之間的信任關(guān)系。財(cái)權(quán)的再分配核心是財(cái)稅再分配，應(yīng)將一些稅基基點(diǎn)和征收幅度權(quán)力下放給地方政府，并因地調(diào)整。增加一般性轉(zhuǎn)移支付，這種轉(zhuǎn)移支付解決的是一般人均收入差距問題，目的在于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化，有助于減緩中國收入差距矛盾，同時(shí)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，保證中央的財(cái)權(quán)不受威脅。

（三）改革現(xiàn)有的人事考核體制

改革中國一味追求經(jīng)濟(jì)增長，以純粹GDP和財(cái)政收入的高低論政績的地方政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)未能處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，有些地方甚至以“形象工程”“政績工程”作為重要考核指標(biāo)，這是一種非常不合理、不健康的績效管理導(dǎo)向。目前較為流行的綠色GDP績效考核指標(biāo)更符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展，值得我們借鑒，他是指剔除了自然資產(chǎn)損失之后所能創(chuàng)造的真正的國民財(cái)富的總量指標(biāo)。綠色GDP的計(jì)算公式為：綠色GDP=GDP-自然資源損耗和環(huán)境退化損失-資源、環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用開支-環(huán)境損害預(yù)防費(fèi)用支出-由于非優(yōu)化利用資源而進(jìn)行調(diào)整計(jì)算的部分（譚穎，黃泓杰，2010）。綠色GDP指標(biāo)是結(jié)合了政府績效的環(huán)境考核指標(biāo)，它是經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相和諧的指標(biāo)體系，不僅能綜合反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成果，還能系統(tǒng)地反映政府運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。綠色GDP核算是符合工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代向知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)軌的當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，要引導(dǎo)地方政府改變公司化思想模式，增強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)意識，自覺地走可持續(xù)發(fā)展道路，就必須將經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和環(huán)境利益三者的協(xié)調(diào)發(fā)展作為政府績效考核的評價(jià)指標(biāo)。

注釋：

①北京共識是西方學(xué)者對中國經(jīng)濟(jì)體制改革模式的總結(jié)，指中國沒有完全照搬美國自由主義學(xué)派的經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)自由化的觀點(diǎn)，而是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，并取得巨大成功。

②世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢諾（Hana）1998年在“或有政府債務(wù)：藏于財(cái)政穩(wěn)定性背后的風(fēng)險(xiǎn)”一文中提出了“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”概念。她認(rèn)為，政策制定者在短的政治任期內(nèi)面臨“財(cái)政赤字”等約束條件時(shí)，往往有通過預(yù)算外政策過度累積或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好，以便隱藏政策成本。

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