國有資產管理體制改革:回顧與展望

摘要：國有企業存在的根本問題是所有者和經營者之間的委托—代理問題。國有企業的前期改革大體上可以劃分為放權讓利和建立現代企業制度兩個階段。兩個階段的改革試圖解決這一問題，并取得了一定成績，但也存在種種局限。國務院國資委的建立為從根本上解決這一問題奠定了體制基礎。今后還需正確認識和調整國務院國資委的定位，正確處理國務院國資委與地方國資委的關系，建立對各級國有資產監管機構的制衡和問責機制。

關鍵詞：國有企業；國有資產；管理體制；改革

中圖分類號：F276.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）10-0005-05

一、國有企業存在的根本問題與前期改革的局限

在傳統體制下，全民所有制采取國家所有制的形式。從理論上說，全民所有制的產權是一種公共產權，但實際上已轉變為國有產權。由于國家是一個抽象的經濟行為主體，因此在實踐中就需要有具體的經濟行為主體代表國家行使國有產權，于是形成一種委托—代理關系。在傳統體制下，這種委托—代理關系是一種行政代理，即國家把國有產權的控制權依次授予各級行政機關，由各級行政機關指派經營者代理經營，如圖1所示。

從最終所有者即全民到國有企業的經營者，中間要經過不同性質的委托—代理關系。從全民到國家權力機構（人代會）是政治關系；國家權力機構（人代會）與各級國家行政機關之間是行政關系。國家行政機關和國有企業之間，在傳統體制下也是行政關系，企業是行政機關的附屬物。隨著市場化取向的改革不斷推進，要求將二者之間的行政關系逐漸轉變為一種契約性質的經濟關系。于是，提出實行經濟代理，即國家把國有產權的控制權授予國有企業的經營者。這一改革使多個政府機關同時行使對國有企業的所有權，形成了多頭干預企業的局面。

國有企業改革經歷了一個艱難而曲折的歷程。前期改革的重點放在解決政府機關多頭干預企業、企業缺乏活力和效率的問題上。大體上可以劃分為放權讓利和建立現代企業制度兩個階段。前者主要試圖解決激勵不相容問題，后者主要試圖解決責任不對等問題。每個階段都取得了一定的成績，但都存在這樣那樣的問題。

放權讓利改革的實質在于改善對經理人員和企業職工的激勵機制。這些改革使企業有了一定的經營自主權，有了一部分經濟利益，從而在一定程度上調動了企業和職工的積極性。如果說改革之前剝奪國有企業的自主權是傳統體制下解決國有企業委托—代理問題的途徑，那么在信息不對稱的條件下單方面放權讓利，不僅不會解決激勵不相容問題，反而有可能使問題惡化。在放權讓利的一系列改革之后，盡管激勵機制的改進刺激了生產效率，但同時也給企業經理人員侵蝕應屬國家的利潤和稅收創造了條件。國家作為企業的所有者，并不能分享到由微觀改進帶來利益的應有份額。面對放權讓利無法使激勵相容的局面，改革又轉而針對責任不對等問題而展開，以強化企業方面承擔的責任，按照這一思路進行了建立現代企業制度的改革。

建立現代企業制度的目的是使企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。這種企業制度強調，在企業內部實現董事會、經理層和監事會相互制衡；在企業外部實現各種市場（產品市場、經理市場、股票市場等）對企業經理層的監督，用來解決國有企業的委托—代理問題，尤其是責任不對等問題。然而，建立現代企業制度的改革在一個較長的時期內沒有達到預期目標。除了外部環境和條件不具備外，改革過程也值得反思與檢討。具體問題是：首先，在建立現代企業制度過程中，雖然經營管理者的地位大幅提升及激勵約束制度有較大進步，對勞動者權益的維護、勞動者產權制度的改革卻鮮有進展。其次，改革主要集中于國家和國有企業管理層之間關系的調整上，基本上沒有觸及全民和國家之間的代理關系問題，公眾作為所有權主體的作用十分薄弱。①

二、國有資產管理體制改革的初步探索

直到20世紀80年代后期，人們才逐漸認識到，僅僅實現政企分開不能解決國有企業存在的根本問題，改革的目標逐漸轉向國有資產管理體制。20世紀80年代后期到90年代初期，首先啟動了政府代理國有資產所有權職能與行使社會經濟管理職能分開的進程。② 隨后在20世紀90年代初期至21世紀初期，在政府代理國有資產所有權職能與行使社會經濟管理職能分開的基礎上，進一步探索國有資產監管與運營分開的模式。這兩個分開是與社會主義市場經濟相適應的國有資產管理體制區別于計劃經濟體制的重要特征。但是由于不同觀念的沖突和計劃經濟體制的滯后影響，對這一改革探索存在著較大的意見分歧和實踐差異，呈現出復雜的局面。20世紀90年代初，深圳、上海等地幾乎同時開始這方面的嘗試，而具體做法有所不同。

深圳、上海等地的改革實踐有一個共同點，就是建立了一些國有資產經營機構，如國有資產經營公司、國有控股公司、大型企業集團公司等，其實質是試圖在國家行政機關與國有企業之間設立一種“隔離帶”，對上（國家行政機關）是行政關系，對下（國有企業的經營者）是經濟關系。這一改革能否成功關鍵取決于“隔離帶”的輸入—輸出功能是否有效，即能否成功地將對上（國家政府機關）的行政關系過濾為對下（國有企業的經營者）的經濟關系，如圖2所示。

然而，除了深圳、上海等少數地方外，包括中央到地方大部分國有資產管理部門都沒有明確認識到市場經濟體制下國有資產管理體制與計劃經濟體制的不同，試圖按照計劃經濟體制下對國有企業的直接管理，來實現市場經濟體制下對國有資產的管理。在這種情況下，各級國有資產管理部門不是按照社會主義市場經濟體制的要求構建國有資產監管、運營體制，而是與當時的企業主管部門和經貿委等直接管理國有企業的政府部門爭奪國有企業的管理權。對企業來說，是增加了“婆婆”。這種將管企業和管資產結合的局面，在實現政府兩種職能分開之后，遲滯甚至妨礙了國有資產監管與運營的分開，包括國家國有資產管理局在內的各級國有資產管理部門，并不贊同深圳、上海的做法，從而使這些地方的做法得不到應有的支持。

基于上述情況，1998年國務院機構改革撤消了國家國有資產管理局，將其職能司改組并入相關部委。具體來說就是：財政部（地方廳局）負責國有資本金基礎管理、財產評估管理、國有資產統計評價；經貿委負責國有企業監管；人事部、大工委負責國有企業主要經營者任免考核；稽查特派員負責國有企業財務檢查監督。各級地方政府除深圳、上海等少數例外，也都按照這一架構調整了國有資產管理機構的定位。試圖“五龍”變“一龍”不成功，又搞了新的“五龍”，從而又退回到計劃經濟時期政府代理國有資產所有權職能與社會經濟管理職能合一的老路。

三、國有資產管理體制改革的進一步深化 進一步深入研究國有企業的委托—代理鏈條發現，此前的改革主要集中在這一鏈條的最后環節上。而在多級委托—代理關系中，不僅每一級代理人都有可能違背委托人的意愿，更重要的是，初始委托人（全民）對國家權力機構的委托代理關系是政治關系，而現行政治體制很難保證國家權力機構和各級政府機關能很好地體現國有資產所有者（全民）對國有企業的權利要求。初始委托人（全民）的所有者意愿缺乏獨立的表達和實現形式。由于制度的缺陷，一些政府官員往往一手遮天，“諸城賣光模式”就是一個典型的案例。就是說，在整個委托—代理鏈條的最初環節就可能是扭曲的。這就要求進一步深化國有資產管理體制改革，從根本上解決我國國有企業存在的問題。

國有企業的根本問題是初始委托—代理關系問題。要從根本上解決這一問題，在國有資產管理體制的構建上必須實現“三個分開”，即：（1）國有資產所有權職能與社會經濟管理職能分開。政府代理國有資產所有權職能只涉及國有經濟，目標是國有權益最大化，而執行社會經濟管理職能面向全社會各種經濟成分，目標是社會利益最大化，兩種職能合而為一很難保證不同經濟成分之間的政策平等和公平競爭。（2）國有資產監管與運營分開。監管是行政職能，而運營是經濟職能。由于政府行政機關運作具有非經濟性的特點，二者合為一體容易使國有資產經營行為非經濟化，或者使政府行政行為經濟化，成為腐敗的溫床。（3）資本經營與生產經營分開。在市場經濟條件下，二者依托的權力基礎不同：資本經營是通過產權交易獲利的經濟活動，與出資者所有權相聯系；而生產經營則是通過提供某種產品或服務而獲利的經濟活動，與法人財產權（經營權）相聯系。

深刻反思深圳、上海模式可以發現，二者還有一個共同點，即在建立“隔離帶”的同時，都設立了一個專司國有資產監管的機構。作為國有資產所有者代表機構，一方面將被不同部門分割的所有權職能統一起來，另一方面又與其他行政機關相分離。將這一思路應用于中央政府，就是要建立一個真正代表全民利益、接受全民監督而又獨立于政府、沒有行政特權的所有者代表機構，行使完整的所有者權能。為擺脫政府行政干預，減少委托—代理環節，這種機構原則上應隸屬于人大常委會，地位類似于中央銀行，職能類似于社會基金。由這樣一個機構對中央直屬企業的國有資產授權經營主體進行監管，行使出資者所有權。國有資產授權經營主體負責國有企業的資本運營，它們對國資委負責，受國資委監管或受國資委和全國人大雙重監管。這一機構設置能夠真正實現“三個分開”（如圖3）。

2003年3月，第十屆全國人民代表大會第一次會議批準設立國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國務院國資委，英文簡稱SASAC）。該委員會是根據2002年中共十六大的決定，根據第十屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》設置的，為國務院直屬正部級特設機構。國務院授權國有資產監督管理委員會代表國家履行出資人職責，按照政企分開以及所有權和經營權分離的原則，依法對企業的國有資產進行監管，指導推進國有企業改革和重組，對中央企業負責人進行任免、考核和獎懲，并對地方國有資產管理進行指導和監督。根據黨中央決定，國有資產監督管理委員會成立黨委，履行黨中央規定的職責。

國務院國資委的成立使原來分散于各部門的國有資產監管職能得到有效整合，變“五龍治水”為“一龍治水”，解決了政府多頭干預企業的體制問題，為塑造適應社會主義市場經濟體制的微觀經濟主體提供了組織保障。國務院國資委的成立為從根本上解決國有企業委托—代理問題創造了條件。在國務院國資委這一明確的監管主體的努力下，國有企業委托—代理中存在的信息不對稱、激勵不相容和責任不對等問題通過建立健全一系列法律法規而逐步得到解決。從近年來的實踐看，國資委正發揮著越來越大的作用，充分顯示其影響力：不論是進行宏觀調控，還是國有企業的兼并重組；不論是國有企業成立董事會，還是在全球招聘央企高管；不論是解決國有資產的流失問題，還是禁止大型國企的MBO；不論是管理中央企業，還是指導地方國企改革，都能切實感受到國資委的影響力正在穩步擴大，對國有企業的管理正在強化。

四、需要進一步解決的問題和對策

國資委作為出資人代表，一方面針對所監管企業提出措施和要求，有較強的針對性，另一方面通過業績考核層層落實，具有更強的約束性。國資委成立以來所提出的各項要求，都在企業中得到了很好的落實，中央企業改革與發展取得了較好的成績。各省國資委成立后，也比較系統地研究了國有資產監管和國有企業改革發展問題，對國有企業改制和資產轉讓中防止國有資產流失采取了更為直接、更為有力的措施。各地國資委認真履行出資人職責，在改制過程中嚴把審計評估、資產出讓、產權交易、債務處理、運行監督、民主參與關，群眾舉報案件得到及時核實查處，有效地防止了國有資產流失。相信隨著國有資產管理體制改革的進一步深入，國有企業改革與發展將會取得新的更大的成績。國資委的建立為解決國有企業的委托—代理問題創造了條件，但國有資產管理體制改革還沒有最終完成。進一步改革需要解決的主要問題有：

（一）正確認識和調整國務院國資委的定位

目前已經設立的國務院國資委位階還不夠高，其監管范圍主要是經營性國有資產。④中央一級只管一百多家國有大型企業，省一級一般管十幾家到二十幾家國有大型企業。而大量存在的行政事業性資產、金融性資產和資源性資產，均未劃入國資委的監管范圍。其中，天然資源（重點是礦產資源）是國家最大的國有資產，流失十分嚴重，加之掠奪性開發，損失不可計量。即使是某些經營性國有資產（非金融性資產），比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業的國有資產，事實上也不歸國資委監管。⑤ 2008年10月28日，十一屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《中華人民共和國企業國有資產法》，這部法律僅適用于經營性國有資產即企業國有資產。因此，在未來條件成熟以后，需要進一步提高國務院國資委的地位，擴大其監管范圍，直至覆蓋全部國有資產；需要制定一部全面的國有資產法，為國有企業創造有利的生產經營條件和更大的生存發展空間，有效提高國有經濟對整個國民經濟的控制力。

（二）正確處理國務院國資委與地方國資委的關系

從橫向上看，新的國有資產監管體制初步解決了傳統體制下國有資產監管主體多元化的問題，但從縱向看，在國有資產監管上中央政府和地方政府的分工還不明確。2006年4月，國務院國資委頒布《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》，要求各地國資委根據國務院國資委的文件和規定，制定具體的執行法規和準則。從實踐中看，地方國資委遵照國務院國資委的文件行事，在地方國有企業改革中往往“仿效”中央國有企業，強調“做大做強”。事實上，地方國有企業和中央國有企業的戰略地位、自身情況以及實際功能等都有很大的差異。按照公共產品的層次性理論，各級政府監管的資產范圍應以其提供的公共產品及其受益范圍為限。由中央政府負責提供且受益范圍為全國性或跨省級的公共產品，其相應的國有資產應劃歸中央監管；由省級政府提供且受益范圍在省級轄區范圍內的，其相應的國有資產由省級監管；市、縣級的國有資產監管范圍依此原則劃分。與此同時，國務院國資委還應對地方國資委負責監管的企業保留“必要”的權利，包括決定國有資本的控制范圍，制定國有股轉讓的規則、程序以及收入的用途，平衡橫向的地區之間利益關系等。此外，還應對地方國資委給予法律和政策層面的“指導和監督”。

（三）建立對各級國有資產監管機構的問責機制

國資委成立后，對國資委本身的監督或制衡問題應該提上議事日程，即應提出“對監管者的監管”問題。這一問題在目前國資委以監管職能為主的情況下還不是很突出，但當國資委轉向以股東職能為主并要直接進行資源配置活動后就需要引起重點關注，其中確實有一個既是“裁判員”又是“運動員”的問題。從制度設計的角度看，需要有一個外部制衡機制，一旦國資委的運作出現偏差可以及時進行矯正。在目前各個機構的職責尚未明確、關系尚未理順的背景下，可以考慮在各級人大設立類似于人大財經委的“國有資產委員會”，作為這種監督的實施主體。各級國有資產監管委員會應向本級人大報告工作、接受監督，國有資產的經營情況、所監管企業的財務報表應按規定向本級人大公開并進而向社會公開。人大的國有資產委員會應負責監督、評價本級國有資產監管委員會的工作，對一些重大問題可進行質詢，對重大失誤和資產損失還要問責。

注釋：

①一些地方在國有企業改制中，出現大量令人匪夷所思的事情，如一些國有企業的經理一夜之間就由“保姆”變成了“主人”等。例如，管理層收購（MBO）意在解決代理成本過大和管理效率低下的問題，但在我國，由于國家持有大量股權，在產權交易過程中，國有產權缺乏維權主體和相應的維權行為，大多數企業被企業的經營者實際控制，在不完善的產權交易中獲得高額利益。例如，在“諸城模式”中，通過增資擴股，使股權向管理層集中，在批量“制造”富翁的同時，造成大量國有資產的流失。

②這一進程有兩個標志：第一，1987年，深圳市政府為了解決政府機構改革中行業主管部門撤消后國有資產管理相對弱化和國有資產流失的問題，設立了全國第一個專門的國有資產管理機構——深圳市投資管理公司。根據當時的情況，深圳市政府為其確定的任務是：受市政府委托，管理市屬國有資產，享有收益權和投資權。第二，1988年，國務院報請全國人大批準，成立了國家國有資產管理局，作為國務院直屬局，歸口財政部領導，代表國務院專司國有資產管理職能。在1990年國務院國發38號文《關于加強國有資產管理工作的通知》中，將財政部和國家國有資產管理局同時定位為“國有資產所有者的總代表”。當時，國務院將其任務確定為：對中華人民共和國境內外的全部國有資產行使管理職能，重點管理國家投入各類企業的國有資產。

③“隔離帶”主要指國有資產經營公司、國有控股公司、大型企業集團公司等，用來解決國有企業的“國有”與“企業”的關系問題。

④國有資產一般劃分為四類：一是經營性國有資產，即由國家對企業的出資所形成的權益；二是行政事業性國有資產，即由國家機關、國有事業單位等組織使用管理的國有資產；三是金融性國有資源；四是資源性國有資產，即屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等自然資源類的資產。

⑤這里需要澄清一個問題：國資委監管與經營的對象是什么——國有企業、國有資產，還是國有資本？從直接意義上理解，國資委的監管對象和經營主體，應當是國有企業，通過對國有企業的監管與經營實現對國有資產的監管與經營。而從市場經濟的角度理解，國資委的監管和經營決不應當局限于國有企業和國有資產，而應當深化為國有資本。只限定在經營性資產這一范圍既不利于國有資產的經營運作，也不利于對國有資產的有效監管。

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責任編輯、校對：關 華