董事會的性質與國企董事會的出路

摘要：公司是企業演變的一個更高級形態。現代意義上的董事會具有一定程度的內生性，董事會一方面是股東力量互相抗衡的場所，另一方面是聯結各利益相關者的中樞機構，具體而言應具有戰略性、調和性、獨立性、問責性。國企董事會尚存在政企不分、職責定位不清、獨立董事功能有限等問題，政府應首先讓董事會獨立行事，然后對其問責，同時尋求高素質的董事，促使獨立董事主動為小股東利益代言。

關鍵詞：企業；公司；董事會；國有企業

中圖分類號：F279 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）09-0039-04

自1993年黨的十四屆三中全會以來，我國公司制改革取得了一系列重大突破，建立現代企業制度的目標在實踐中得到不斷深化。各企業基本都建立了由股東大會、董事會、監事會及經理層等相互依賴和制衡的治理結構。這其中，作為公司治理的核心，董事會的設立尤其引人注目。然而，設立董事會僅是在形式上與國際慣例接軌嗎？僅是為了公司治理的形似嗎？顯然不是。從根本上說，設立董事會是順應企業發展規律的一種內生性要求。在實踐中我們發現國企董事會存在不少問題，比如運行不獨立，董事不懂事，缺乏問責機制，與大股東或管理層串謀等等。這些問題的根源何在？我們需要什么樣的董事會？

一、企業的演進與公司的產生

作為組織各類要素進行生產活動的一種組織，企業的基本問題是如何籌集資金。如果一個居民擁有一定數量的資金或初始財富，他便可以開辦一家個人獨資企業，所有運營由自己執行，包括購買原材料、生產和出售產品等，同時自負盈虧。這種情況下，企業是創辦者的財產，企業的債務也是創辦者的債務，個人資產和企業資產之間沒有明顯的區分，企業完全在一個人的掌控之下。但是當創辦者遇到意外或生命突然中止時，企業的存續就受到影響，要么轉給財產繼承者，要么轉售給其他人，此即大多數個人獨資企業存續期較短的原因。退一步講，即使該企業的創辦者不會遇到意外事故，且已選好繼承者，其要在競爭激烈的市場上生存，資金實力也是個問題。擁有雄厚的資本無疑會增加競爭的砝碼，但作為個人獨資企業，初始資金畢竟有限，資金是企業發展的一個重要瓶頸。

為突破資金瓶頸，個人獨資企業的創辦者可以選擇與其他擁有大量資金（或可以轉化為資金的技術、土地等）的人合作，即創辦合伙企業。如果幾個合伙人共同出資，共同管理，共負盈虧，對企業的債務負無限責任，那么這是普通合伙，其本質是個人獨資企業的規模擴大。如果某合伙人是風險回避型的，合伙企業盈利時其分享利潤，虧損時其損失額以出資額為限，那么這種合伙企業是有限合伙。該種情況下，有限合伙人不能參與企業管理，因為其利益與企業的生存發展并非緊密相連。

合伙企業的優點是突破了個人獨資企業的資金限制，并且幾個合伙人共同管理，集思廣益后的決策將更加合理。但該種企業形態也有自身的問題，一是普通合伙人對企業負有無限責任；二是企業會隨普通合伙人生命終止或撤出而陷入困境；三是合伙企業的產權轉讓很難；四是該種企業依然有資金瓶頸問題，權益資本的規模受制于合伙人的財富總量，即使再融資也會受到合伙企業本身性質的制約。

在這樣的背景下，企業形態演變為公司制可以解決以上幾個問題。一是公司可以發行股份，資金規模可以無限擴大，而股東對公司的責任僅限于出資額。二是股份可以自由轉讓，公司的存續期在理論上可以無限長。在此層面上筆者認為，公司是企業演變的一個更高級形態。但與此同時，公司制企業的運營問題隨之而來。

二、公司運營中心的演變

公司制企業由于出資人多元化，所有出資人均參與公司管理是不可能的，因此要么在出資人中選擇具有企業家精神的人來管理公司，要么組建一個既有出資人也有非出資人組成的管理團隊。在此階段有些公司開始設立董事會，董事會的主要成員既是大股東也是管理者，董事會、股東會、管理層等三個機構實為是一套人馬，董事會在這里沒有獨立出來；雖然這種董事會可能有2~3位外部董事，但大多類似于合伙企業的技能入股，與公司具有一定關系往來，因此這種董事會不是現代意義上的董事會。在這種管理團隊下，某些參與管理的大股東可能侵害其他出資人的利益，其他出資人只能寄希望大股東具有崇高的道德品質，不會實施機會主義行為。進一步將考慮，如果身為大股東的管理者不按眾多出資人的意愿行事，大家就聯合起來通過股東會將其免職，推選其他股東來接任。若大股東為控股股東，其他股東通過“用手投票”無法撤換大股東的管理職務，或者小股東認為聯合其他股東的成本太高，那么常見的做法是“用腳投票”，從公司撤資。此種狀態下，小股東類似于在做風險投資，公司運營的中心是以大股東為主導的股東會。

在實際中，如果一家公司的大多數股東出資額很少，那么小股東通常對管理層監督很少。此時，公司運營轉變為“管理層中心主義”，管理層基本上掌控了整個公司，內部人控制問題隨之產生。為解決內部人控制，眾多股東需要一個對管理層進行監督的常設機構，呼吁設立具有獨立性的董事會，與股東會、管理層分開，這才是現代意義上的董事會。該種董事會的產生，一方面是執行股東大會的決議，向股東大會匯報工作，制定公司的發展戰略，選聘經理層等，另一方面是監督經理層，制定公司規章制度等。鑒于董事會的這種職責，其自然地成為公司內部治理結構的樞紐環節，“董事會中心主義”由此而來。郝云宏、周翼翔（2009）指出董事會的產出具有內生性，是多種因素共同作用的結果。于東智（2004）指出，董事會的設置有助于減少和削弱代理問題。

但董事會能完全按股東的意愿行事嗎？是否需要再設置一個機構來監督董事會？我們認為，若再設一個機構來監督董事會，比如監事會，那么問題是誰來監督監事會，誰再進一步監督這個監督者？因此，在有董事會的條件下設立監事會只會延長監督鏈條，所有問題必須在董事會這一層面得到解決。各國經驗也驗證了這一觀點，美國的公司不設監事會，相應的監督職能由獨立董事發揮；德國的公司設有監事會，但凌駕于董事會之上，任免監督董事；日本只有小公司設置監事會，與董事會平級，監督董事會和管理層；中國的公司既設有獨立董事，也設有監督董事會的監事會，彼此職能交叉和重疊的現象較明顯（李維安，2009）。

如果內部治理以董事會為中心，董事會是否會與大股東串謀侵害小股東利益，或與經理層串謀侵害股東利益？這就涉及到在股東大會層面設置分類表決機制和累積投票制，在董事會層面引入外部獨立董事，等等。外部獨立董事的引入，在為公司提供專業知識和廣泛經驗的同時，可以在董事會為小股東利益作代言。實踐顯示，健全的董事會至少可以降低兩類代理成本，一是大股東代理小股東進行公司治理的成本，二是管理層代理股東進行公司經營的成本。

三、董事會的性質

由以上分析可以看出，所有權與控制權的分離只是小股東面臨的問題，因為大股東可以通過自身兼任董事或指派董事維護自身利益，小股東的問題本質上是“搭便車”及代理成本過高。現代意義上的董事會是隨著企業規模逐漸擴大，公司為解決內部人控制、大股東侵害小股東利益等問題而產生的一個公司治理機構，具有一定程度的內生性。Williamson（2008）將董事會視為一種可依賴的合約，目的是保障權益股東的利益。Adamst和Ferreira（2005）認為董事會一方面要監督管理層，另一方面要給管理層提供建議，要使管理層主動地提供充分信息，董事會必須是友好型的。董事會的性質，筆者認為一方面是各股東利益代表互相抗衡的場所，另一方面是連結股東、管理層及各利益相關者的中樞機構。具體而言，其應具備以下四個性質：

1. 戰略性。董事會做戰略規劃己是各界的基本共識，這源于董事會與管理層職能上的分工，管理層負責具體的日常運營，董事會負責戰略性的規劃。董事會要對公司運行的宏觀環境做跟蹤觀察，對可能遇到的風險進行分析和預測，并根據長遠規劃制定應對策略。公司的戰略制定得當，管理層及所有員工都將目標明確，有益于凝聚每一個成員的力量。

2. 調和性。這主要指董事會作為股東會和管理層的中間紐帶，須調和后二者的矛盾與沖突。當管理層的行為侵害了股東利益時，董事會應發揮其監督作用。當股東之間存在意見分歧時，董事會應為各方創造和談的機會，如召開臨時股東大會等。當股東（特別是大股東）對債權人或員工實施機會主義行為時，董事會也應出面調停。也即董事會一方面要代表股東監督管理者，另一方面也要平衡股東利益，抵抗股東的不正當行為，只有這樣董事會才稱得上是公司治理的穩定器。

3. 獨立性。完全獨立當然不可能，因為董事是由股東選派或從職工中選出，董事要為各方利益發言，也正因為這樣，董事會本身即是沖突叢生的地方。董事會的獨立性主要指董事在上任之后應獨立地對經濟形勢和公司形勢進行判斷，具體運行不受外來的指揮。當今的上市公司中，董事會的獨立性主要由獨立董事體現，但這遠遠不夠，原因之一是獨立董事本身是股東或董事會成員提名，若違背提名人的意愿將遭受排擠；之二是獨立董事所了解的公司信息均來自公司有選擇地提供，獨立董事了解公司的時間大多很有限，一個對公司了解不深的獨立董事很難做出正確的判斷。因此董事會的獨立性應體現為獨立判斷，獨立運行，正所謂“用人不疑，疑人不用”，股東僅在任命董事上具有明確權利，董事上任后應獨立地進行工作。

4. 問責性。獨立性是問責性的基礎，具有獨立性的董事會必須對其工作負責，出現問題接受問責，這樣才能防止董事們不計后果地作戰略規劃。鑒于戰略規劃的效果不能馬上顯現，這種問責機制甚至可以保持到董事的任期之后。同時，問責性也并非僅源自獨立性，現代公司的董事會一般代表著公司，公司若有問題，除了管理層外董事會也不能置身事外，董事會須從更高的層面對公司的一切運營負責，對所有利益相關者負責。

四、國企董事會的現存問題及出路

以上是從公司的演進角度分析董事會的內生性，以及現代意義上的董事會應具有的特性。但對于我國國有企業來說，自誕生那天起規模就很大，不是由小企業逐漸演進而來，董事會這件舶來品要在中國原有的體制內茁壯成長自然需要一定時間。建國初期國有企業完全按照社會主義的生產方式建立管理架構，實行一長制（即廠長/經理負責制），1956年中共八大后實行黨委領導下的廠長負責制，一直到1993年確定建立現代企業制度的目標后，國有企業才逐步進行一系列結構調整和制度創新。國資委在2003年設立后，自2004年開始在部分國有獨資中央企業進行董事會試點。目前為止，由于實行時間尚短及一些體制性約束，國企董事會制度在實際運行中還存在著諸多問題。具體表現在以下四個方面：

1. 政企不分現象依舊嚴重。董事會在實現股東利益最大化時，首先考慮的是控股股東利益，致使其他股東利益受到侵害。國有企業很多項目跟政府有關聯，政府是某些項目的主要推動者。為從政府獲得財政支持，國有企業在項目建設時難免不考慮政府的因素。另外，時至如今很多國企的董事和經理仍由政府任命，此舉的重要后果是一些董事和經理在決策時，不對企業其他利益相關者負責，只對政府負責，除了關注項目的經濟效益外，更多的是考慮該項目對自己未來任職的影響。

2. 董事會與管理層職責定位不清。這首先表現在公司章程上，比如貴州茅臺的董事會職權之一是制訂公司的基本管理制度，總經理也有一項職權是制定公司的具體規章，這兩者存在一定程度的模糊。當然這種制定制度上的權力模糊最多導致公司文件重復，協調受阻，在其他國有企業，更嚴重的職責定位不清是董事會與管理層合謀，共享掌控公司的好處。部分公司坐擁巨額利潤不上交，建設豪華娛樂休閑設施，這是典型的內部人控制現象，董事會和管理層均有不可推卸的責任。

3. 獨立董事的功能非常有限。在重大決策中，獨立董事大多只是提供參考性意見，很難左右最終的決策。一些知名學者已達到證監會的最高標準，同時在五家公司擔任獨立董事，沒有足夠的精力深入了解公司，也就不可能真正參與到公司治理中。如此以來，獨立董事客觀上發揮作用的空間很小，主觀上也沒有足夠精力發揮作用，共同導致在董事會的功能差強人意，基本上只是滿足監管要求的陳設。

4. 除了控股股東，其他股東特別是中小股東在董事會的聲音很有限。本來獨立董事可在董事會中代表中小股東發言，但由于獨立董事制度本身存在問題，中小股東的利益在董事會沒有切實的保障。

概括而言，以上前兩個方面中，董事會分別與股東和管理層合謀，實質上說明董事會不僅不具有調和性，而且出現了反向調和，無疑使股東和管理層的矛盾加劇。同時反向調和也意味著董事會完全成為其中一方的盟友，董事會的獨立性基本喪失。后兩個方面獨立董事功能有限、中小股東在董事會中聲音有限更說明董事會的獨立性不足，董事會完全由大股東派出的董事主導，獨立董事成為“花瓶董事”。對于這樣獨立性嚴重不足的董事會，讓其履行決策的問責機制，顯然是勉為其難。

因此，為解決國企董事會目前的問題，政府應首先讓董事會獨立行事，然后實行問責機制。要讓董事會獨立起來，政府作為大股東就必須減少行政干預，實行政企分開。而要讓政府減少行政干預，就必須轉變政府職能，真正從“管人、管事、管財產”的邏輯里解放出來。胡改蓉（2010）認為，目前我國國有企業董事會的最大“威脅”來自于國資委，國資委應將本屬于董事會之權力歸還于董事會，同時恢復監管者本色，增加對國有企業董事會履職狀況的監督。我們認為，政府需要做的是推動所有權和經營管理權分離，自身只作為國有資本的所有者，完善國有資本經營預算制度，制定國有資本保值增值計劃，不再干預管理層人事任命和企業管理。若如此，政府的行政任務減少了，國有企業按市場規律運行，也更能釋放活力。我們認為，轉變政府職能是提高國有企業競爭力的關鍵，國資委應完全避免對除了董事會以外的國有企業內部機構進行干預，大力減少對國有企業具體項目的審批。

此外，獨立董事應增加在公司的工作時間，深入了解公司，在為公司發展建言獻策的同時，主動爭取為小股東利益作代言。只有獨立董事的獨立性提高了，董事會的整體獨立性才有保障，政府在此基礎上對董事會問責才更加客觀。同時，具有獨立性的董事會是實施問責性的重要基礎。

關于董事會的戰略性，目前大多數國企已給予注意，今后的著力點應是尋找更高素質的董事，培養更高素質的董事，杜絕通過可行性研究不足的項目，以防止項目建設后期收益下滑甚至虧損的現象。在外部，國資委、證監會及交易所應逐步建立完善的職業經理人市場，設立職業經理人信譽檔案，選拔高素質的職業經理人進入國企董事會。高素質的董事可以提高董事會的戰略性，更有效地化解股東和管理層之間的矛盾沖突，起到調和性的作用。當國企內部的矛盾沖突得到有效化解，各種代理問題得到減輕后，企業的整體效率必將再上臺階。

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責任編輯、校對：孫 飛

The Nature of Board of Directors and the Outlet of Board of Directors of State-Owned Enterprises

Dang Yin

（Institute of World Economics and Politics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

Abstract: The company is a more advanced form in the evolution of the enterprise. The board of directors of the modern sense has a certain degree of endogenous， the board of directors on the one hand is shareholder power rival place， on the other hand is the central institution connecting all the stakeholders， in particular， it should have strategic， harmonicity， independence and accountability characters.， there are still indistinction that are the functions of the board of directors of the state-owned enterprises， unclear orientation， independent directors function， the government should give the board of directors first independence and the accountability， and seek out high quality director， impel independent directors to active for small shareholder interests endorsement.

Key words: enterprises; company; board of directors; state-owned enterprises