尋找破解移民搬遷難題的密碼

　　上個世紀90年代末在陜北啟動的退耕還林試點，成為日后在西部乃至全國推廣的一項生態保護政策。那么，陜西自今年開始啟動的280萬移民搬遷計劃，能否又一次成為惠及整個西部的一種探索呢?
　　進入9月，從陜南地區移民搬遷工作指揮部傳來消息，陜西陜南移民搬遷安置工程有限公司積極籌措10億元資金，用于移民搬遷安置項目開工建設。
　　陜南三市今年搬遷安置任務6萬戶，涉及24萬人。按照省政府集中安置和統規統建的要求，需要建設集中安置點781個，總投資達60多億元。
　　但是，隨著陜西280萬移民搬遷工程啟動，陜南移民搬遷就陷入啟動資金短缺的困境。據說，因為缺錢，整個陜南三市60％的項目無法開工建設。
　　其實，資金短缺的何止陜南三市政府，當地納入搬遷范圍的山區群眾能痛痛快快拿出購房款的也沒有多少人。而且，除了資金，移民搬遷可能面臨的難題還會不斷出現。
　　資金瓶頸制約移民搬遷
　　今年暑期，陜西師范大學旅游與環境學院的20名師生組成“大學生秦嶺生態移民調查服務團”，在紫陽和嵐皋兩縣進行了走訪調查。
　　紫陽縣斑桃鎮麻園村村民向調查團反映：建一棟房子，一般要花10萬到15萬元。按現在的補償標準，政府補貼最高也只有4萬元，低的只有2.5萬元，蓋房花的大頭還是要農民自己出。
　　調查發現，村民大都有搬遷意愿，但對現在以集中搬遷為主的安置方式不是很贊同。年輕人都進城打工了，留在村里的主要是老人或婦女，學一門新的生存技能對他們而言難度比較大，種地依然是維持生計的主要渠道，如果搬遷到集中安置點，離原來的耕地遠，干活很不方便。他們更愿意在生產小組內挪動，比如，住在山腰的人家，搬到山腳：山頂上的人家，搬到山腰，一步一步來。畢竟一步到位式的搬遷，花費大，農戶一下子也拿不出那么大的一筆資金。
　　對資金耽心的不只是村民，基層工作人員也有同感。
　　去年，定邊縣對4個鄉鎮、8個村、30多戶進行了摸底調查，人均收入大都在1500元以下，只占到全縣人均純收入的65.2％，個別戶能達到全縣人均純收入水平。當地人的主要收入來源是農業和外出務工收入，連基本的收支平衡都難以達到。
　　油區農戶稍好一點。長慶油田按開采一噸支付20元的資源補償費進行補償，但大多數企業采用的是一次性補償的方式，每畝地能從企業拿到750元的一次性補償。
　　定邊縣白干山區90％的群眾是愿意搬遷的，深山區群眾走出大山和改善生存條件的愿望尤為強烈，只有年齡偏大的老人故土難離，不愿搬遷，但同時表示會跟隨自己的兒女走。
　　但是，一個同樣的實際問題是，群眾自籌資金難度非常巨大。而且，群眾也擔心搬遷后放棄原承包地，以后不僅沒有穩定的收入來源，還可能丟失未來資源開發補償費。新安邊鎮高灣村會計李鎮說，2000年，他們村支書想遷往紅墩梁，當得知搬遷后，原來的承包地政府就要收回，當時就放棄了。
　　就算是定邊這樣的西部百強縣，在省級政府可用于移民搬遷的資金與移民實際需要經費有很大差距時，縣上整合資金的難度也是不小的。煤老板倒是有錢，但他們優先投資的都是煤礦沉陷區移民。
　　移民搬遷公司的探索
　　今年4月21日，陜西陜南移民搬遷工程有限公司在西安正式成立。該公司分別由陜西有色集團和省財政共同出資組建。據《陜南地區移民搬遷安置實施方案》和年度工作計劃，全面啟動陜南移民搬遷工程需投入周轉資金60億元，其中陜西有色集團籌集50億元，省財政廳配套10億元。
　　公司將在陜南移民搬遷安置指揮部的直接領導下，在未來10年內，承建安康市、漢中市、商洛市三市政府統籌規劃的移民安置區及其配套設施，分步解決三個地市環境惡劣地區60萬戶240萬名群眾的居住安全問題，并逐步完善移民安置區生產生活和相關體系建設，努力實現移民群眾安居樂業。
　　根據工程規劃，移民搬遷首期任務需投入資金60億元，按50％的資產負債率比例設定，陜南移民搬遷工程有限公司注冊資本金30億元，其中財政廳出資10億元，出資比例為33.33％：陜西有色出資20億元，出資比例為67.67％，其余30億元首期任務所需資金由陜西有色擔保從銀行貸款解決。
　　商洛市將要搬遷的人口多達71.8萬人，是商洛總人口的1／3。盡管陜西省已籌集60億元的啟動資金，但商洛市市長楊冠軍依然憂慮后續資金不足。陜南三市經濟發展都相對滯后，地方財政困難，群眾更是難以承受移民搬遷巨大的經濟負擔。
　　今年3月全國兩會期間，全國人大代表、商洛市市長楊冠軍就建議，中央政府設立地質災害多發區移民搬遷專項扶持資金，把對陜南扶持的各個口的資金整合起來，集中財力幫助困難群眾，解決移民搬遷資金問題。他希望中央政府能夠像當年支持三峽移民工程一樣，多給陜西一些政策、資金的扶持，讓這些群眾早日實現移民搬遷的夢想。
　　有專家也一直呼吁，流經陜南的漢江是我國南水北調工程中線的重要水源地，為了保證一江清流供京城，陜南多年來幾乎停止了工業投資項目，為國家發展的戰略大局作出了突出貢獻。如果國家能夠進行補償，這筆資金也能在移民搬遷中發揮作用。
　　不過，在各種呼吁一時還無法落實之前，陜南移民搬遷工程有限公司或許能夠開辟一條用市場方式為政府主導的移民搬遷提供資金支持的渠道。
　　搬遷方式需因地制宜
　　生態與貧困，幾乎互為表里，所以，很多國家將生態移民作為消除區域性貧困和改善生態環境的戰略措施。
　　有專家對生態移民的定義是：為消除貧困、發展經濟和保護生態環境為目的，把位于生態脆弱區或重要生態功能區的人口和經濟活動向其它地區遷移，從而實現經濟、社會與人口、資源、環境協調發展。一言以蔽之，生態移民的實質是重新調整人與自然的關系。陜西開啟的10年移民計劃，當歸屬于此類性質的移民。
　　新世紀伊始，中國就在做以扶貧為目標的生態移民試點。退耕還林政策實施后，又有了因退耕而產生的移民，但規模都不是很大。
　　“國家對退耕還林產生的移民在補貼政策上還是很優惠的，異地搬遷建房，國家補貼占60％。”陜西省社會科學院社會學研究所研究員牛昉對記者說。
　　因退耕還林而移民的人總量少，且主要在村內搬遷，只是把居住點從山上搬到山下，村里可以通過土地調整的方式，保證搬遷者擁有口糧田。
　　但是，陜西此次啟動大規模的移民工程，村這個邊界肯定是要打破的，而一旦跨了村，調整土地就是一個難題。
　　“陜南與陜北的情況是有區別的。陜北土地多，移民總量只有39.2萬人，屬于白于山區的幾個縣這些年發展很快，財力相對也充足，移民工作開展起來會容易些。相反，陜南屬于八山一水一分田的地理狀況，安置地尋找起來就很困難。何況，陜南的財政狀況又很不樂觀，只占全省的2.4％。有沒有財力開展移民這項工作是個問題。”牛昉說，“移民不是蓋了房子，把那些人從山上搬下來就完了，他們到一個新的地方怎么生活?涉及很多具體問題。”
　　牛昉認為，陜北白于山區不適合搞新農村建設。人口數量不多，居住又非常分散，移民搬遷是一個好辦法。在陜北，人口吸納空間不是問題，只要能解決移民的基本生存條件就行。
　　旬陽模式的推廣價值
　　旬陽縣正在探索一種移民搬遷模式，簡單概括就是“富人進鎮、窮人下山、工業入園、資本流轉”。
　　旬陽縣棕溪鎮建了一個能安置150戶的移民安置點，房子還沒交工，已被縣上的一些“能人”或“富人”訂購一空。
　　“能人、富人有迫切進城的愿望。”旬陽縣發展計劃局局長鄧幫財坦言。為滿足這類人群的需求，旬陽在8個集鎮統征土地414畝，采取統一編制住宅規劃、統一征用調配土地、統一安排基礎設施建設、統一辦理各類手續、房屋由農民分戶建設的安置辦法。
　　比較起來，進鎮的成本要低一些。旬陽進縣城的成本大約是30萬到32萬元，集鎮只是16萬到18萬元，所以，還是能吸引到相當一部分人。
　　目前旬陽已有近萬戶農民遷入集鎮，其中有6000多戶還保留了在農村的住宅，不僅房屋處于閑置狀態，進旬陽縣利用國家給貧困戶的到戶資金，由政府出錢買下閑置資產低價轉讓給窮人。這種辦法受到雙方的歡迎，富人將閑置資產轉化成一定的進城資本，窮人則馬上獲得必需的居住條件，同時，實現了閑置土地的盤活。
　　“這種方式有一定的可行性。現在農村一般有錢人，要么在川里住，要么在縣城或者鎮周邊居住，越是窮人家，越沒能力下山。政府能把富人原來的居住資源包括耕地資源盤活，讓沒錢在山下蓋房的人，只掏很少一點錢就解決居住問題，而且還有地可種，移民搬遷的成本就會大大降低。問題是陜南富人并不多，這不可能成為解決問題的一個主要渠道。”牛昉這樣評價旬陽的做法。
　　其實，現在農村70％到80g的年輕人都進城打工了，他們也不愿意回農村。應當說，城市化提供了異地移民的可能性。但是，從可能到現實，同樣需要很多先決條件。
　　“如果能同時推出一些政策，比如，給進城打工的年輕人辦養老、失業、醫療保險，政府能為他們提供廉租房，讓他們把根扎在城市，這樣，在陜南陜北當地安置移民的量就會大大減少。”牛昉說。
　　現在一說到城市化，人們往往把眼光盯在縣城以及小城鎮，其實，從就業機會來說，縣城、小城鎮與大城市是無法相比的。但在牛昉看來，“城市化進程是一個自然過程，是市場在起作用的過程，不能人為地規定每年進多少人，否則，會留下后遺癥的。”
　　搬遷成果應由第三方評估
　　在目前移民工程已經開始按計劃推進的情況下，必須加強對移民搬遷工作的監督和評估，這是牛昉再三強調應重視的一個問題。
　　“在移民搬遷工程具體實施時，一方面要注意對工程質量進行全程監督以及適時評估，政府應當請第三方機構來做評估工作，政府自己評估，等于沒有評估。評估內容包括政策的執行情況，資金的到位情況，尤其要對移民的生存狀況進行評估，至少要保證不低于搬遷前的生活水平。”
　　牛昉認為，評估要有一個連續性，要長期跟蹤。比如，發現政策上有不足之處時，及時改進、完善。特別要避免的是，房子蓋好后，人一搬進去就完事大吉，而是一定要關注移民的生存狀況，否則會成為社會不穩定因素的一個隱患。同時，還應關注移民的軟件建設，這或許更重要。
　　讓移民融入當地社區的生活，使他們在內心要有一種歸屬感，這一點很重要，不僅對移民自身，對當地人也同樣重要。在牛昉看來，這類工作政府完全可以委托給志愿者以及相應機構來進行。以前，幾乎從沒有開展過這方面的工作。
　　“至于移民的技能培訓，政府也可以采用發放教育券的方式，外包給專門的培訓機構，讓移民在技能培訓上享有充分的選擇權，尤其要杜絕那些空洞的、走過場式的所謂培訓。”牛昉說。
　　另外，要研究一套更為科學、可行的考評制度。“現在，陜西移民搬遷的有關規劃中將市長、縣長以及鄉長作為移民搬遷的第一責任人，年終要進行考評，還有相應的獎懲措施。這就讓人存有一份擔心，會不會出現官員為了出政績，為了完成任務，對移民意愿不夠尊重的情況。”牛昉認為，必須建立一套制度，以保證每個移民都是真正出于自愿而搬遷的。
　　西部的發展，在許多方面需要創造性的思維。上個世紀90年代末在陜北啟動的退耕還林試點，成為日后在西部乃至全國推廣的一項生態保護政策。那么，陜西自今年開始啟動的280萬移民搬遷計劃，能否又一次成為惠及整個西部的一種探索呢?
　　相信很多人都在拭目以