美國金融監(jiān)管變革:回顧與展望

　　美國金融監(jiān)管發(fā)展
　　20世紀(jì)初期，美國金融業(yè)的發(fā)展與整個宏觀經(jīng)濟的繁榮交相輝映，松散的監(jiān)管制度使各大金融機構(gòu)在利益的驅(qū)使下毫無節(jié)制地擴張。1929～1933年間，美國經(jīng)歷了嚴(yán)重的經(jīng)濟危機。1933年6月16日，為整頓混亂的金融秩序，使金融機構(gòu)的行為處于監(jiān)管部門的控制之下，剛剛上任的羅斯福總統(tǒng)簽署了著名的《格拉斯-斯蒂格爾法案》。該法案明確了商業(yè)銀行與投資銀行的區(qū)別，并且嚴(yán)格限制商業(yè)銀行與投資銀行涉足相互的業(yè)務(wù)。這一法案是美國金融當(dāng)局給“垂危”的美國經(jīng)濟開出的一劑猛藥，也是理順金融秩序的重要舉措。同時，《格拉斯-斯蒂格爾法案》的實施標(biāo)志著美國金融業(yè)開始了長達半個多世紀(jì)的分業(yè)經(jīng)營。
　　在長達半個多世紀(jì)的單一銀行分業(yè)經(jīng)營之后，美國對金融業(yè)的監(jiān)管開始逐漸放松。1980年，美國國會通過了《存款機構(gòu)自由化與貨幣控制法案》。該法案一方面賦予美聯(lián)儲對非成員銀行的監(jiān)管職能，另一方面放松了對金融機構(gòu)存貸款利率的限制。該法案的實施顯示了美國金融當(dāng)局對金融業(yè)發(fā)展的支持，也標(biāo)志著放松金融監(jiān)管的開始。
　　美國金融監(jiān)管體系在20年的時間里，不斷通過立法形式放松對金融業(yè)的監(jiān)管，從1980年前的嚴(yán)厲甚至刻薄的監(jiān)管制度演變到2000年的十分寬松的監(jiān)管環(huán)境。美國金融業(yè)從1980年金融管制放松開始，經(jīng)歷了爆發(fā)式的增長。隨著兼并收購活動的合法化，美國銀行數(shù)量則開始減少。
　　2000年之后至2007～2009年金融危機爆發(fā)前，監(jiān)管的放松與金融創(chuàng)新技術(shù)的快速發(fā)展使美國金融業(yè)加速膨脹。此階段，在金融業(yè)的支持下，美國以房地產(chǎn)行業(yè)為代表的消費類行業(yè)經(jīng)歷了快速增長，資產(chǎn)泡沫不斷積聚。2007年，次貸危機的爆發(fā)引發(fā)了整個金融行業(yè)的破產(chǎn)浪潮，投資銀行、商業(yè)銀行均深受打擊，貝爾斯登、雷曼兄弟等一些危機之前風(fēng)光無限的大型金融機構(gòu)在危機過后已經(jīng)不復(fù)存在。
　　美國金融當(dāng)局的監(jiān)管體系曾是其他國家效仿的樣板，然而該體系在危機中起到的作用甚微。美國政府在危機前數(shù)年的不作為也是導(dǎo)致危機爆發(fā)的間接原因之一。
　　金融危機后的監(jiān)管措施
　　自2009年至今，美國政府一直在通過制定新的法規(guī)來推行新的金融監(jiān)管措施。雖然改革受到來自金融機構(gòu)、政治團體等多方阻力，到目前為止仍進展緩慢，但美聯(lián)儲、美國財政部、美國國會等部門都在試圖推進這場空前的金融監(jiān)管改革，以“沃爾克規(guī)則”、《多德-弗蘭克法案》為代表的新的法規(guī)在重重阻力下已經(jīng)成為美國法律。兩年來，美國金融監(jiān)管的重要變革主要體現(xiàn)在如下五個方面。
　　第一，限制銀行業(yè)自營業(yè)務(wù)。在近年來眾多的監(jiān)管政策中，“沃爾克規(guī)則”無疑最受金融界關(guān)注。保羅?沃爾克為前美聯(lián)儲主席，2009～2011年任總統(tǒng)經(jīng)濟復(fù)興顧問委員會主席，以治理通脹、主張對金融機構(gòu)實施鐵腕管理而聞名。危機爆發(fā)后，沃爾克多次呼吁限制金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動，以降低其對經(jīng)濟的負(fù)面影響。沃爾克認(rèn)為，銀行機構(gòu)受到政府的隱性財政支持，故應(yīng)禁止這些機構(gòu)從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)，例如參股投資對沖基金和私募基金，因為這些交易難以得到有效監(jiān)管，并且與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)存在利益沖突。2010年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬提出了旨在限制商業(yè)銀行過度涉足高風(fēng)險業(yè)務(wù)的“沃爾克規(guī)則”。該規(guī)則禁止銀行集團參股私募基金或?qū)_基金，限制自營證券買賣以及銀行負(fù)債業(yè)務(wù)的類別。
　　一些激進人士甚至認(rèn)為，商業(yè)銀行應(yīng)回歸到存款、貸款、支票與結(jié)算等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中來，應(yīng)禁止商業(yè)銀行涉足其他金融與非金融領(lǐng)域。但在金融業(yè)日益融合的今天，這樣的提議很難成為現(xiàn)實。
　　第二，擴大金融監(jiān)管范圍。2009年6月，美國財政部發(fā)布了一份指導(dǎo)性文件——《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》。該文件從兩方面擴大了監(jiān)管的覆蓋面。一方面，該文件定義了一級金融持股公司概念，以明晰監(jiān)管對象的范圍和特征。另一方面，該文件在明確了各監(jiān)管主體職責(zé)的同時，擴大了美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍。此前，根據(jù)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，美聯(lián)儲只對銀行進行嚴(yán)格監(jiān)管，而對非銀行金融機構(gòu)缺乏有效監(jiān)視。而該文件賦予美聯(lián)儲對金融持股公司中銀行業(yè)務(wù)與非銀行業(yè)務(wù)均進行監(jiān)管的權(quán)力，清除了監(jiān)管盲區(qū)。
　　第三，對大型金融機構(gòu)與復(fù)雜金融產(chǎn)品的監(jiān)管。2009年12月，美國頒布了《金融改革法案》，從消費者保護、復(fù)雜金融產(chǎn)品管制、降低大型金融機構(gòu)對經(jīng)濟的影響等方面做出新的規(guī)定。該法案提出了“緩沖墊”機制，即成立總額為1500億美元的應(yīng)急基金，在問題金融企業(yè)瀕臨破產(chǎn)或需要被臨時接管時啟用。該法案還建議成立消費金融保護機構(gòu)，對住房抵押貸款、信用卡等消費金融產(chǎn)品實施監(jiān)管。此外，該法案授予監(jiān)管機構(gòu)分拆大型金融集團的權(quán)力，可對大型金融企業(yè)實施更為嚴(yán)格的監(jiān)管。該法案授權(quán)聯(lián)邦審計署對美聯(lián)儲的行為進行審計，雖然美聯(lián)儲認(rèn)為這將對其在貨幣政策制定、金融監(jiān)管實施等方面的執(zhí)行力產(chǎn)生不利影響，但法案認(rèn)為監(jiān)管者的行為亦需要得到有效的監(jiān)視。
　　第四，設(shè)立新的監(jiān)管部門。在2009年通過的《金融改革法案》基礎(chǔ)上，美國政府于2010年7月頒布了《多德-弗蘭克法案》。該法案旨在全面應(yīng)對金融危機中出現(xiàn)的金融監(jiān)管不足問題，被認(rèn)為是繼《格拉斯-斯蒂格爾法案》之后最具影響力的金融改革法案，將對美國金融監(jiān)管模式、金融監(jiān)管環(huán)境、金融監(jiān)管主客體以及金融業(yè)的方方面面產(chǎn)生深遠影響。
　　根據(jù)《多德-弗蘭克法案》，美國將成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險，賦予政府接管或關(guān)閉金融機構(gòu)的權(quán)力。同時，在美國聯(lián)邦儲備委員會下設(shè)立新的消費者金融保護局，對提供各類消費者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機構(gòu)實施監(jiān)管。
　　第五，最低資本要求。危機中很多銀行的自有資本難以滿足應(yīng)對損失之需。為此，以美聯(lián)儲和美國聯(lián)邦存款保險公司為代表的金融監(jiān)管機構(gòu)試圖推行新的最低資本要求。根據(jù)《多德-弗蘭克法案》的要求，2011年6月中旬，美國金融當(dāng)局發(fā)布了針對銀行最低資本要求的新規(guī)定，以加強銀行在應(yīng)對危機時的抗風(fēng)險能力。根據(jù)新規(guī)定的要求，美國“系統(tǒng)重要性”銀行首先基于社區(qū)銀行所使用的公式以及按照“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”提供的算法來計算最低資本要求，隨后銀行須使用其中數(shù)值較大者作為最低資本標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)則實施后，美國大型銀行將不能利用自己的模型來計算資本要求，新的計算模型將使得美國大型銀行具有更高的資本充足率。一些銀行為達到最低資本要求，可能需要通過收縮業(yè)務(wù)規(guī)模來達到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
　　評價與展望
　　上述一系列的文件、法規(guī)反映了美國金融監(jiān)管者正在著力彌補金融危機暴露出來的監(jiān)管漏洞，力圖通過完善監(jiān)管體系、強化監(jiān)管權(quán)責(zé)來阻止危機的再次爆發(fā)。本文認(rèn)為，美國監(jiān)管者的一系列動作的確能夠改善對金融機構(gòu)的監(jiān)管。首先，監(jiān)管改革有利于消除監(jiān)管盲區(qū)，以銀行集團的非銀行業(yè)務(wù)為代表的被疏于監(jiān)管的“地帶”將受到美聯(lián)儲與聯(lián)邦存款保險公司的重視；其次，監(jiān)管改革有利于增強金融機構(gòu)自身的抗風(fēng)險能力；最后，監(jiān)管改革有利于強化監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)。
　　此外，監(jiān)管與以政府注資為代表的扶持措施并舉有利于減少短期內(nèi)對金融業(yè)與宏觀經(jīng)濟的負(fù)面影響。美國政府深知，在飽受金融危機重創(chuàng)之后，美國各大金融機構(gòu)需要規(guī)范與幫扶并舉，以最大限度地降低其破產(chǎn)風(fēng)險，減少對經(jīng)濟的不利影響。因此，在發(fā)布嚴(yán)厲監(jiān)管措施的同時，美國政府也對花旗集團、美國國際集團等大型金融機構(gòu)伸出援手，為這些金融機構(gòu)注入大筆資金。2008年10月頒布的《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》，授權(quán)美國財政部運用7000億美元政府資金購買金融體系內(nèi)的不良資產(chǎn)以及向國內(nèi)外金融機構(gòu)注資。美國運通公司等非銀行機構(gòu)也得到了政府援助計劃的扶持。
　　目前，監(jiān)管新規(guī)的推行速度慢于預(yù)期。新規(guī)中最為引人注目的“沃爾克規(guī)則”雖已寫入法律，但目前還沒有正式推行。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主約瑟夫?斯蒂格利茨以及英格蘭銀行行長默文?金恩等經(jīng)濟學(xué)家均支持沃爾克的改革建議。然而，美國國內(nèi)對金融監(jiān)管改革的看法褒貶不一。由于共和黨和高盛、摩根士丹利等金融機構(gòu)對一系列的金融改革措施并不支持，導(dǎo)致監(jiān)管新規(guī)的推行困難重重。一些市場人士擔(dān)憂監(jiān)管新規(guī)會損害美國銀行業(yè)的國際競爭力。無論如何，“沃爾克規(guī)則”和《多德-弗蘭克法案》都標(biāo)志著美國的金融體系“去監(jiān)管化”的結(jié)束，盡管沒有《格拉斯-斯蒂格爾法案》那樣嚴(yán)厲，但無疑將使美國金融監(jiān)管進入一個全新時期。
　　一些分析人士擔(dān)憂美國金融業(yè)將會重新走向分業(yè)經(jīng)營，也有人擔(dān)心美國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營最終將會走向政府、金融機構(gòu)與企業(yè)一家的德日模式。本文認(rèn)為，分業(yè)與混業(yè)各有利弊：分業(yè)有利于監(jiān)管和控制風(fēng)險，是監(jiān)管水平低下、金融企業(yè)自身機制不健全時期的選擇；產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰的混業(yè)并無益于經(jīng)濟的健康發(fā)展，有秩序的、權(quán)責(zé)明晰的混業(yè)經(jīng)營有助于銀行本身抵御風(fēng)險。在金融與經(jīng)濟日趨融為一體的今天，美國不可能重新回到《格拉斯-斯蒂格爾法案》時的狀態(tài)。與監(jiān)管同步、健康透明的混業(yè)經(jīng)營是金融業(yè)未來的合適選擇。
　　(作者單位：中國工商銀行 中國民生銀行)