新時期全國第一個鄉(xiāng)政府是怎樣建立的

　　改革人民公社體制、建立鄉(xiāng)人民政府是新時期一項具有深遠意義的改革。1979年到1988年，我在民政部民政司先后擔任科員、副處長和副司長，參與全國基層政權和基層組織的建設工作，親身經(jīng)歷了這項改革。其間，1981年10月，我隨程子華部長、崔乃夫副部長到四川調研，對新時期第一個鄉(xiāng)人民政府即廣漢縣向陽鄉(xiāng)政府建立前前后后的情況，作了較為詳細的了解。后來，程子華部長就此向彭真同志作了專門匯報，為1982年憲法對有關問題的修訂提供了重要參考。
　　
　　程子華親自率工作組赴四川調研
　　
　　1981年，隨著我國農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制由點到面在全國各地逐步開展起來，農(nóng)村基層政權組織如何設置就成了一個必須研究和確定的問題。
　　彭真同志時任全國人大常委會副委員長，直接主持憲法修改工作，開始醞釀研究這一重大課題。10月，他找時任民政部部長的程子華同志，交代他一項重要任務，就是要具體研究和了解農(nóng)村基層政權組織如何設置的問題，以便在《中華人民共和國憲法》修訂時予以明確。程部長回到民政部以后，當即就把李金德、崔乃夫副部長叫到一起，同他們一起研究如何具體落實彭真同志交代的這個任務。之后決定由他自己親自帶領工作組到四川省廣漢縣調查了解全國第一個改革人民公社體制、建立鄉(xiāng)政府的情況，由李金德副部長帶領工作組到吉林省農(nóng)安縣調查了解那里進行人民公社體制改革的情況。
　　1981年10月10日，程子華部長帶領崔乃夫副部長、我以及他的秘書一行四人前去四川，調查了解人民公社體制改革的問題。
　　10月10日下午，我們乘飛機到達成都。四川省人民政府劉海全副省長接待了我們。程部長說：我們這次來四川的目的，就是認真了解人民公社體制如何搞的問題。現(xiàn)在全國建鄉(xiāng)試點有三種情況，有大鄉(xiāng)、中鄉(xiāng)、小鄉(xiāng)。鄉(xiāng)太大了不便于為群眾服務。有的主張兩三個大隊成立一個鄉(xiāng)，但經(jīng)濟不能搞亂了。公社電話通訊聯(lián)絡都有一套，也不能搞亂。有的還主張成立村公所。從經(jīng)濟上考慮，過去政社合一，搞平調。現(xiàn)在有的成立公司，那么多勞力、物資這些怎么辦？我們了解到，廣漢縣已經(jīng)搞了改革，想來看一下廣漢縣對這些問題是如何解決的。現(xiàn)在實際材料沒有，經(jīng)驗也沒有。我們作調查，聽下老鄉(xiāng)們的意見，讓他們說說體會，談談經(jīng)驗。這次我們來的任務就是這個。明天早上就去廣漢縣。
　　聽了程部長的一番話，劉海全副省長說：“那好，我們安排。”
　　
　　“要改變農(nóng)村的面貌，按人民公社
　　這個辦法不行”
　　
　　10月11日，吃完早飯以后，我們即乘車前往廣漢縣，住廣漢縣委招待所。見到廣漢縣領導同志以后，程部長說，我們這次來是臨時動議。現(xiàn)在中央正在研究修改憲法，《國內動態(tài)清樣》上登了廣漢縣農(nóng)村基層政權改革的情況，我們來了解一下。四川、吉林兩個省都在試點，我們的李金德副部長已去吉林。我們一行想重點看看搞公社體制改革最早的向陽鄉(xiāng)，他們已經(jīng)有了兩年的經(jīng)驗，看看他們是如何做的。我們給了你們一個突然襲擊，調查完以后就回去。
　　上午，廣漢縣政府舒治良縣長介紹了他們的情況。
　　下午，由縣里安排，向陽鄉(xiāng)黨委李書記詳細介紹了搞公社體制改革的情況。
　　李書記說：向陽鄉(xiāng)處于都江堰灌區(qū)，交通比較方便，總人口12745人，9個村，67個合作社，10700多畝土地，主要種植水稻。
　　人民公社化以前，這里經(jīng)濟發(fā)展很快。1949年糧食總產(chǎn)量600多萬斤。1957年糧食總產(chǎn)已達800多萬斤，油菜籽總產(chǎn)64萬斤，人均口糧495斤，人均收入68元。那時生產(chǎn)力得到解放，生產(chǎn)發(fā)展也好。
　　人民公社化后，生產(chǎn)發(fā)展緩慢。人民公社是通過行政命令搞起來的，沒有群眾基礎。宣傳上也有些錯誤，虛報產(chǎn)量，嚴重挫傷了人民群眾的積極性。經(jīng)過19年，到1976年，這里糧食總產(chǎn)僅1150萬斤，油菜籽總產(chǎn)52萬斤，人均口糧620斤，人均收入74元。可是，同期的物價漲了一倍到幾倍，比如1957年，這里大米0.068元一斤，豬肉0.35元一斤，菜油0.32元一斤，到1976年，大米漲到0.138元一斤，豬肉0.8元一斤，菜油0.69元一斤，這都是國家的牌價，而人均收入才漲了6元。
　　生產(chǎn)發(fā)展緩慢，油菜總產(chǎn)算起來比1957年還下降，群眾收入更是停滯不前。對于這些情況，過去基層干部不敢說，因為人民公社是三面紅旗之一。現(xiàn)在向陽鄉(xiāng)的干部認為，所謂人民公社的三大優(yōu)越性恰恰是人民公社的三大弊病：政社合一，行政干預生產(chǎn)，瞎指揮，產(chǎn)量上不去，盡搞浮夸，說什么糧食畝產(chǎn)1萬斤。1962年將公社改為三級所有、隊為基礎，概念還是不清，公社仍然可以平調生產(chǎn)隊的資金、糧食、勞力。“一大二公”，不講經(jīng)濟效益，也不講法制。1956年以前，鄉(xiāng)干部半脫產(chǎn)，鄉(xiāng)長工資28.5元。他們由群眾選舉，代表群眾利益。當時黨員在群眾中威信很高。公社化以后，許多大隊干部被調到公社，全部發(fā)工資，對上可以升官，站在群眾這邊說話，就要受到批判，干部考慮對上負責多了，對下負責少了，往往上邊聽不到真實情況。所以說，人民公社政社合一本身就是瞎指揮的班子，三級所有是“一平二調”的架子，“一大二公”是吃大鍋飯的攤子。這就是過去多年生產(chǎn)搞不上去的根源。那時，干群關系緊張，群眾繞著道走。
　　總之，向陽鄉(xiāng)的干部群眾普遍認為，要改變農(nóng)村的面貌，按人民公社這個辦法不行，人心思變。
　　
　　建立鄉(xiāng)政府這件事“不登報、
　　不廣播、不參觀”
　　
　　李書記介紹，他是1969年到向陽公社工作的。1979年，在上級領導的支持下，向陽公社由黨委統(tǒng)抓，把22個干部分成三攤，分別管行政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)。這一改革，效果相當好，尤其是工業(yè)利潤、人均收入大幅度提高，1978年工業(yè)利潤160萬元，人均收入110元，1979年工業(yè)利潤達到227萬元，人均收入達到180.1元。當時四川省委書記到向陽公社視察，他作了情況匯報。省委書記指示，這件事不登報、不廣播、不參觀。之后，地委王書記要求當?shù)卣羧嗣窆绲呐谱印５窍蜿柟绲母刹克枷肷嫌蓄檻]，過去廣漢縣虛報產(chǎn)量，結果征了過頭糧，餓死不少人。這樣正式摘掉人民公社的牌子拖了一段時間，是在1980年4月1日。
　　改變政社合一的體制，撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)人民政府。向陽鄉(xiāng)具體是怎么做的呢？李書記介紹：
　　第一，將黨、政、企分開，建立鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)公司。
　　鄉(xiāng)黨委：書記一人，一個專職副書記，一個組織干事，共9人。黨委主要管黨務工作，即政治工作、紀檢工作、組織工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作等。
　　鄉(xiāng)政府：鄉(xiāng)長一人（黨委副書記兼）、兩個副鄉(xiāng)長，共7人。政府主要管行政工作，不直接管生產(chǎn)，只是管計劃，地咋種不管，公糧、征購糧還要管。
　　經(jīng)濟工作，就是成立了工業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司和商業(yè)公司。
　　農(nóng)業(yè)公司是一個黨委副書記做公司經(jīng)理，有兩個副經(jīng)理，9個干事。農(nóng)業(yè)公司的收入還要工業(yè)公司方面給予補助。
　　工業(yè)公司。過去人民公社辦企業(yè)，對社員沒有什么好處，反而是平調社員勞動等問題多得很。工業(yè)公司集中了鄉(xiāng)辦16個企業(yè)，1350個職工。這次改革是設股東代表大會，投資最大的當主任，還專門起草了一個章程，一共8章40條。生產(chǎn)大隊的工業(yè)，分別由各個合作社股東入股，聘任廠長。工業(yè)公司對村級經(jīng)濟只是指導關系，實際上是服務，也就是培訓、提供材料等。
　　工業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司的經(jīng)理由過去的干部委任制，改為由公司聘請。經(jīng)理自己組閣。職工由過去的推薦制改為考核制。推薦制實際上是干部說了算。考核制則是通過考試錄取，有3個月的試用期，不合格的可以解雇。這項改革有阻力，但還是堅持按章程辦。此外，還把過去的工分制改成了工資制。
　　
　　商業(yè)公司，由工業(yè)公司供銷經(jīng)理部和供銷社一部分組成，一套班子，以供銷社班子為主；兩塊牌子：商業(yè)公司、供銷社。
　　第二，改生產(chǎn)大隊為行政村，設村長、文書等。村干部2—3人。一般支書兼村長。對生產(chǎn)大隊的財產(chǎn)采取了兩個辦法，一是財產(chǎn)不準變動，如拖拉機、米面加工廠等等；二是核算單位不變。
　　第三，改生產(chǎn)小隊為合作社，只選一個社長和會計。
　　
　　改革帶來了大變化
　　
　　李書記說，當時向陽公社干部分工開展工作，召開社員大會進行動員。社員們都很高興，說早就該改。這樣改，比較好地改變了人民公社時期的那些弊病，斬斷了“一平二調”的渠道，使廣大干部各司其職、各負其責，同時也大大減輕了農(nóng)民的負擔。改革以后，發(fā)生了以下幾個方面的大變化：
　　一是解放了生產(chǎn)力。1980年與改革前的1978年比較，向陽鄉(xiāng)糧食產(chǎn)量增長5.8%，油菜籽產(chǎn)量增長51%；工業(yè)產(chǎn)值增長127%，利潤增長326.6%；人均分配口糧增加34斤，收入增加90元。預計1981年比1980年將有更大增長。從以上數(shù)字看出，農(nóng)民真正得到了實惠。吃肉全縣第一名，因為手中有了錢。
　　二是密切了干群關系。過去干部產(chǎn)量紙上看，指揮生產(chǎn)說不到點子上。現(xiàn)在農(nóng)民請干部給他指導生產(chǎn)，真正減輕了負擔，增加了收入。過去是農(nóng)民指牛罵干部：死東西滾開！現(xiàn)在聽不到這個聲音了！
　　三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向專業(yè)化方向發(fā)展，作物布局發(fā)生了變化。
　　四是促進了以工養(yǎng)副，以副促農(nóng)，以副養(yǎng)農(nóng)，工業(yè)向農(nóng)業(yè)每年提供10萬元的經(jīng)濟補助。食品廠加工辣椒、制作菜籽油等，每個農(nóng)民能增加10元錢的收入。
　　五是迫使干部鉆研業(yè)務，促進了干部作風的轉變。過去干部是“西瓜掉在了油缸里，又圓又滑”，說外行話群眾不歡迎。現(xiàn)在干部開始對農(nóng)民講道理、講技術。
　　六是精減了干部，減輕了農(nóng)民負擔。過去公社干部22人，現(xiàn)在鄉(xiāng)干部15人；過去每個村4名干部，3個支部書記，現(xiàn)在基本上是2人，只有一個村是3個人。生產(chǎn)隊干部過去7人，現(xiàn)在變成1人，只選隊長、會計。過去公社黨不管黨，抓催種催收，現(xiàn)在可以集中精力管全社300個黨員。公社減下來的干部到企業(yè)，村里減下來的干部也到企業(yè)。
　　李書記說，公社體制改革也還存在一些問題，主要是：1.目前一些人的思想認識還跟不上；2.試點面小，走到縣上不通，到上面更不通；3.村干部的經(jīng)濟補貼還要研究，以調動其工作積極性。這些問題，鄉(xiāng)里要研究，不斷完善，希望縣上研究，尤其希望中央、程部長要研究。中央要有體制改革的政策和指示。這里有句俗話叫“堂屋里面推車子，前不了，退不了”。向陽鄉(xiāng)的情況是：向前走，中央有明確指示就好了；后退，群眾不答應。
　　下午，我們還一起聽取了廣漢縣城郊公社改為三個小鄉(xiāng)、小漢鄉(xiāng)關于建立鄉(xiāng)政府的工作匯報。10月12日，我們又聽取了向陽鄉(xiāng)四村、小漢鄉(xiāng)六村村干部對公社體制改革以后的體會。
　　
　　“從小塊試點，之后在全縣鋪開”
　　
　　10月12日，程子華部長和我們一起又和舒治良縣長進行了座談，聽取了他的工作匯報。在匯報之前，程部長說：這次我是受彭真同志的指示來的，彭真同志現(xiàn)在抓農(nóng)村基層政權的研究工作。對于人民公社政社分開，中央已經(jīng)定了。鄉(xiāng)政府怎么建設，由于公社大、中、小不等，鄉(xiāng)政府怎么建是個問題。你們縣公社改鄉(xiāng)，有的是一個公社改為一個鄉(xiāng)，有的是一個公社分成三個鄉(xiāng)（指城郊公社分為北外鄉(xiāng)、西外鄉(xiāng)和東南鄉(xiāng)）。現(xiàn)在公社同原來不同，情況復雜得多，經(jīng)過這么多年，企業(yè)那么多，經(jīng)濟財產(chǎn)如何處理都是要研究的。因此，改革要穩(wěn)當，不然要出亂子，那么損失就大了，現(xiàn)在干部群眾都說不能再折騰了。因此，需要研究的是如何才能把這項改革搞得更好。我們想聽聽你們的意見。
　　10月11日上午，廣漢縣政府舒縣長介紹了他們公社體制改革問題。舒縣長在前一天上午介紹的基礎上，進一步談了廣漢縣公社改鄉(xiāng)的情況。他說：我們在體制改革方面走了些彎路。1979年4月，我們打算先從上面改，先搞縣的改革，就是精簡一些經(jīng)濟管理機構。改革以后，省、地區(qū)有意見，省里、地區(qū)開會，有機構的讓去了。我們沒有機構不讓去，該分配的一些材料也享受不到。經(jīng)過一個多月，走不下去。這使我們體會到，改革難，不好整。縣里不行，我們就從下面改，省里主要領導支持我們搞。我們是從小塊試點，之后在全縣全面鋪開。這樣1979年8月我們就搞了向陽公社的改革，還搞了小漢、金魚公社的改革。對于這項改革，省、地領導讓我們大膽設想，因此我們提出恢復鄉(xiāng)的建制，就叫鄉(xiāng)人民政府，并正式向省人大常委會寫了報告，原則是不廣播、不登報、不掛牌。經(jīng)過三個鄉(xiāng)的試點以后，到1980年7月全縣的人民公社都改成了鄉(xiāng)，生產(chǎn)大隊改為村。今年有了新的發(fā)展。現(xiàn)在全縣23個公社全部改為鄉(xiāng)政府和3個鎮(zhèn)政府，還搞了個鄉(xiāng)政府組織條例，現(xiàn)在正在征求大家的意見。生產(chǎn)大隊改為村，也搞了個工作條例。村是派出機構，生產(chǎn)隊是合作社，合作社條例還沒有搞出來。生產(chǎn)大隊改為村，配備三個人，每個人補助12元人民幣。現(xiàn)在鄉(xiāng)、村工作任務很重，補助的錢少了也不行。全縣各鄉(xiāng)鄉(xiāng)黨委的書記、副書記2—3個，書記抓全面，專職副書記抓黨務；鄉(xiāng)政府7個至9個編制，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長2—3人，4—5個干事，小鄉(xiāng)7人，大鄉(xiāng)9人；經(jīng)濟工作由農(nóng)、工、商公司負責，在黨政領導下負責全鄉(xiāng)經(jīng)濟工作，其負責人實行招聘制。全縣體制改革以后，正像大家所說的那樣，各方面發(fā)生了一些變化。
　　聽了舒縣長的匯報以后，程子華部長講了他的意見。他說：人民公社經(jīng)過了20多年，改變是個很大的事情，政社分開，鄉(xiāng)政府怎么搞，由于各地情況不同，不能強求一律，不能搞一刀切。我們這次來有收獲，來得好。有些問題請你們繼續(xù)研究，不斷完善和發(fā)展。
　　10月13日，我們離開四川回北京。到機關后，即向彭真同志寫了這次去四川的調查匯報。報告明確提出：廣漢縣基層政權體制改革的重點是改變政社合一的體制，撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)人民政府。總的印象，他們的改革是成功的、可行的，不但沒有影響經(jīng)濟發(fā)展，而且調動了群眾的積極性，促進了經(jīng)濟更快發(fā)展。
　　1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過《中華人民共和國憲法》，規(guī)定建立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為農(nóng)村政權的基層單位。
　　（責任編輯?汪文慶）