淺議中國事業單位管理體制改革

　　摘 要：事業單位管理體制是我國傳統計劃經濟體制的產物，是我國特有的現象，其優劣決定著事業單位的活力及其在社會活動中的影響力。過去30多年的歷程中，我國事業單位管理體制改革取得了巨大的進步，但從總體上看，目前它與社會主義市場經濟體制建設和各項事業的發展還不相適應，且遠遠滯后于政府改革與企業改革，“政事不分”、人事管理機制落實不到位、資源配置的非社會化等問題仍十分突出。因此，事業單位管理體制改革應圍繞在對事業單位進行重新分類的基礎上，進一步理順政事關系、重塑政府部門與事業單位的關系模式，完善事業單位人事制度，建立多層次、多形式的分流人員安置制度，健全社會保障體系，科學規劃、整體推進，從而改善公共服務供給質量，完善政府公共服務體制。
　　關鍵詞：事業單位 管理體制 事業單位改革
　　中圖分類號：C931 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）07-014-03
　　
　　事業單位管理體制是在我國傳統計劃經濟體制下所形成的，是國家對事業單位管理權限劃分和管理資源配置的制度的總稱，其優劣決定著事業單位的活力及其在社會活動中的影響力。主要包括科技事業單位管理體制、教育事業單位管理體制、文化事業單位管理體制、衛生事業單位管理體制、體育事業單位管理體制及其他有關方面的事業單位管理體制。
　　一、我國事業單位管理體制改革歷程及深化改革的原因分析
　　1978年黨的十一屆三中全會以來，我國開始對事業單位及其管理體制進行改革?？v觀30多年的改革歷程，大致可以分為四個階段：
　　第一階段：恢復與初步探索階段（1978年-1987年）。從1978年黨的十一屆三中全會開始到1987年黨的十三大，其主要任務是恢復在文化大革命慘遭破壞的各種制度，是事業單位改革的恢復與探索階段。這一期間對教育、科技、文化、體育、衛生等各項事業單位的管理體制改革和人事制度改革進行了初步嘗試和探索，基本理順了高等教育和基礎教育體制，調整了高等院校和科研機構設置，恢復了職稱評審工作，開始推行專業技術職務聘任制；并根據“管少、管好、管住”的原則，適當下放了事業單位組織人事權限，進行了機關后勤社會化的試點，初步搞活了事業單位人事制度。這一階段先后出臺了《教育工作匯報提綱》《關于中等教育結構改革的報告》《關于普及小學教育若干問題的決定》《關于科學技術體制改革的決定》《關于衛生工作改革的若干規定的報告》《關于教育體制改革的決定》《關于藝術表演團體的改革意見》等文件，為事業單位改革提供了導向性意見?？偟恼f來，這一階段是處于微觀層次的、初步探索的試點改革階段。
　　第二階段：實施與拓寬階段（1987年-1992年）。從1987年黨的十三大到1992年黨的十四大，是事業單位管理體制改革實施與拓寬階段。這一階段改革的主要內容是：下放權力，擴大事業單位管理自主權；對國家機關所屬事業單位進行了清理、整頓，并實行歸口管理；建立了政府特殊津貼制度；對各類人員實行分類管理，進行工資分配制度重大改革；人才市場作為新生事物開始自下而上地涌現；進行了管理人員和專業技術人員辭職辭退制度的試點；進一步推行專業技術職務聘任制。{1}總的說來，這一階段從中央到地方在制定、實施黨政機關機構改革方案的同時，都提出了事業單位改革的意見，為今后的改革奠定了基礎。
　　第三階段：落實與深入發展階段（1993年-2000年）。從1992年黨的十四大召開之后到2000年，事業單位改革開始進入到落實與深入發展階段。這一階段主要落實了改革的一些具體舉措，如下放人事、財務權力，擴大事業單位自主權等等，各地區、各系統的試點工作取得一定的突破性進展。這一階段，關于科教文體衛等各項事業體制改革的方案紛紛出臺，各省市地區也制定和發布了一系列相應的政策文件，改革得到不斷推進。事業單位管理體制的改革從可能性、必要性的改革進入到實質性的實施階段。
　　第四階段：深化與逐步完善階段（2001年至今）。2000年以來，事業單位改革的步伐明顯加快。從2001年開始，事業單位管理體制改革開始進入到深化與逐步完善階段。這一階段改革的主要內容是，確立科學化的事業單位管理體制總體布局，推行多樣化的分類管理制度，不斷加大改革力度、不斷豐富改革內容，整體推進事業單位人事制度、分配制度、社會保障、考核等基本配套改革。在這一階段，我國事業單位改革與經濟體制改革緊密結合，與政府機構改革緊密銜接，部分事業單位開始逐步走向市場。在這一階段，事業單位管理體制改革得到一個跨越性的發展，由點到面、整體推進，在多方面的試點工作均取得了很大的突破性進展。
　　經過30多年的探索與實踐，我國事業單位管理體制改革取得了很大的進展和成效，積累了許多有益的經驗，在一定程度上激發了事業單位的能力與活力，但由于沒有明確的改革目標以及缺乏一個整體性的改革思路，傳統事業單位管理體制的許多深層次的問題并未從根本上得到解決，而且隨著經濟體制改革、政治體制改革和社會轉型，傳統事業單位管理體制的弊端日益嚴重，因此，進一步深化事業單位管理體制改革迫在眉睫。只有進一步深化事業單位管理體制改革，才能明確界定和劃分政府、企業、事業的職、權、責，轉變政府職能，真正實現政企分開、政事分開、企事分開，才能進一步解放和發展生產力，逐步建立和完善社會主義市場經濟體制以及與之相適應的各方面的管理體制。
　　二、我國事業單位管理體制改革中存在的主要問題
　　從總體上看，我國事業單位改革與社會主義市場經濟體制建設和各項事業的發展還不相適應，且遠遠滯后于政府改革與企業改革，傳統事業單位管理體制的深層次問題如“政事不分”現象依然存在，人事管理機制也未落實到位，以及由此帶來資源配置的非社會化等問題仍十分突出。
　　1.“政事不分”現象仍然存在。在我國傳統計劃經濟體制下，國家既包辦一切事業，又包辦一切企業，造成了政事不分、企事不分、政企不分的管理格局。雖然經過一系列的改革，這種格局有所改觀，但是“政事不分”現象仍然存在，主要表現在以下四個方面：（1）政事職權方面。由于行政系統處于主導地位，將資源供給、行政管理、經費劃撥等多種職能權力集于一身，因此，一方面，行政機關可以對事業單位進行直接的管理和控制，包攬過多本應屬于事業單位的職能權力；另一方面，許多事業單位也承擔了大量本應屬于行政機關行使的行政執法權、行政監督權等權力和職能。（2）政事組織方面。雖然，在法律上行政機關與事業單位屬于兩類不同的組織，但到目前為止，事業單位法人制度并未真正建立起來，也就是說事業單位并不是具有獨立法人地位的社會實體，往往依附于政府及政府的各個部門。政府按自身模式創建事業單位，事業單位模仿政府機關確定自身的組織結構與運行方式，如也都具有行政級別，也設處、科、室等內部機構等。（3）政事人事管理方面。我國長期實行的是行政事業一體化的人事管理制度對事業單位工作人員進行管理。雖然在2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》中指出要建立職位聘用制后，事業單位開始全面推行聘用制，并逐步將事業單位人事制度與機關人事制度分離開來，但行政事業人事一體化的問題，如套用行政級別對事業單位人員進行管理，事業單位領導基本由政府主管部門委任等現象仍十分突出。（4）政事產權方面。雖然經過這些年的改革，事業單位在經費方面對政府的依賴性已經逐步減小，但是目前我國事業單位經費仍約有60%來自財政全額撥款，約有20%來自財政差額撥款，各項事業經費支出占到了政府財政支出的30%以上，事業單位在財務支持方面對政府的依賴性還是很大的。
　　
　　2.人事管理機制落實不到位。1998年，國務院機構改革后，全國經濟體制、政治體制改革深入發展，科教文體衛等各項事業管理體制改革都取得了實質性的進展。根據事業單位的現狀以及建設社會主義市場經濟體制的需要，從2000年年初開始，以“脫鉤、分類、放權、搞活”為基本思路、以推行聘用制度和崗位管理制度為重點的事業單位人事制度改革全面啟動。
　　經過數十年的歷程，我國事業單位改革取得了很大的成效，減輕了國家的財政負擔，充分調動了各類人員的積極性和創造性，對于促進優秀人才成長，加快隊伍建設，增強事業單位的活力和自我發展能力都起到了積極的推動作用。然而，事業單位至今還沒有獲得完整而充分的人事管理自主權，包括人事制度改革的自主權，這就削弱了它的人事制度創新能力，也就在某種程度上導致了事業單位人事制度活力不足。其次，雖然目前許多省市已經制定并出臺了事業單位人事制度綜合配套改革方案，但符合各類事業單位特點的人事管理制度還沒有完全建立起來，有效的競爭激勵機制和自我約束機制還很不健全，能上能下、能進能出的用人機制也未完全形成。如在推進分配、聘用、崗位管理等改革項目過程中，考核、工資等級、獎懲等其它環節及單項制度的配套改革沒有隨后跟進，一些陳舊的單項人事制度或政策仍在執行。總之，由于事業單位缺乏充分的人事改革的自主權，以及相應的改革配套措施及政策等問題，事業單位人事制度改革還存在一定的滯后性，人事管理機制還未落實到位。
　　3.資源配置的非社會化。從資源配置的角度來看，事業單位的設置以及管理都涉及到社會資源的配置問題。目前，我國事業單位資源配置的非社會化問題異常突出，主要表現在各事業單位相對封閉、機構重復設置、整體效率低下等方面。在條狀分割的行政管理體制下，由于各事業單位之間互不開放、互不溝通，相互分割、相互封閉，因此在權力擴張欲望的驅動下各事業單位往往都為了自身利益各自為政，各自為“事”，并努力增設擴充機構，重復性設置非常嚴重。這就使應該是由國家來舉辦事業變成了部門辦事業、地方辦事業、行政辦事業等“事出多門”的局面，如各種培訓機構（或培訓學校）和研究院所：各省市不僅有黨校、行政學院，還有管理干部學院；不僅黨委、政府系統有培訓中心，政協系統也有；不僅經委、商委、農委、政法委有各類培訓機構，工會、共青團、婦聯也有；不僅勞動局、衛生局等各局有培訓機構，而且各區縣也有。{2}事業單位資源配置的非社會化，大大降低了事業資源的利用效率，造成極大的浪費。
　　三、我國事業單位管理體制改革的措施
　　事業單位管理體制改革是一項復雜而龐大的系統工程。2010年《政府工作報告》明確指出，我國2010年的主要任務之一是要按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，在科學分類的基礎上，積極穩妥推進事業單位改革。為保證改革的順