黃河流域水資源可持續利用的研究分析

李 蓉

（黃河水利委員會上游水文水資源局，甘肅 蘭州 730000）

一、黃河流域水資源現狀

黃河是我國第二大河，以其占全國河川徑流2%的有限水資源，承擔著本流域和下游引黃灌區占全國15%的耕地面積和12%的人口供水任務，同時還要向北京、天津、河北、青島等遠距離調水，是西北、華北地區的重要水源。自20世紀70年代以來，沿黃地區對黃河水資源進行了大規模的開發利用。目前，流域內已建大、中、小型水庫3100余座，總庫容580億m3，修建引水工程4500余處，提水工程2.9萬處；在黃河下游還興建了向黃淮海平原地區供水的引黃涵閘94處；另外還建成了"引黃濟青"、"引黃人衛"、"鹽環定揚黃供水"等工程。黃河供水范圍從新中國成立初期主要集中在寧夏、內蒙古河套灌區、陜西關中地區、山西汾河流域，擴大到目前沿黃九省區和河北、天津、青島，引黃灌溉面積由1950年的80萬，發展到目前的750萬h此外，黃河還擔負著沿黃50多座大中城市、420個縣(旗)城鎮人口、晉陜寧蒙部分地區能源基地和中原、勝利油田的供水任務。黃河水資源的綜合開發利用，改善了上中游部分地區的生態環境，解決了農村2727萬人的飲水困難。但是進人90年代以來，黃河出現了水資源供需矛盾加劇、下游斷流頻繁、干支流水質污染嚴重等前所未有的新情況，黃河水資源短缺已成為黃河流域及其鄰近地區區域社會經濟可持續發展的制約因素。從檔案資料看，黃河流域何30年左右有一個旱災大循環。以近百年為例，1877年（清光緒三年)，特大旱年；1900年至1901年，(1929年)民國18年、1960年、1995年至1997年，都是大旱年。另據分析，近10年黃河流域來水相當于70%的中等枯水年，黃河流域缺水20億m3至50億m3，預計到2010年左右，中等枯水年缺水達100億m3，并且流域內用水結構也將發生較大變化，生活及工業用水所占比例將由現狀的20%提高到2010年的30%，且對供水保證的需求較高。因此，黃河流域水資源短缺與流域及相關地區日益增長的用水需求之間的矛盾將長期存在。

二、黃河流域水資源管理中存在的主要問題

總體上看，目前黃河流域水資源短缺與浪費現象并存，一方面供水緊張，另一方面，水資源管理體制不完善，利用效率較低。導致存在的主要問題包括：

1、流域內未形成水資源統一管理與分級管理相結合的管理體制，流域機構在水資源管理、利用、保護中缺乏強有力的管理手段和調控能力。

目前，政府職能交叉、重疊，水資源分類、分部門管理，未形成水資源統一管理與分級管理相結合的管理體制，未實現由傳統水利向現代城市水務的轉變。對水源、自來水供應、排水及污水等未實行一體化管理，管理仍是條塊分割，各地區、各部門仍是"分兵而治"的局面。從本市的情況看，水資源并未有效整合，管理和調度脫節，影響了黃河水資源整體優化配置和綜合效益的發揮。另一個方面流域機構缺乏應有的權威。具體到黃河水資源保護來說，我國目前的管理體制是在中央統一領導下，以行政區為單元的塊塊管理為主，在國家《環境保護法》、《水法》和《水污染防治法》中，流域機構及流域內水資源保護機構沒有明確的法律地位，沒有明確的職責、權利和義務，各級水行政主管部門也缺乏可操作的水資源保護法規，這使得流域機構和水行政主管部門在開展水資源保護工作時法律依據不足，想管的事情管不了，想辦的事情辦不成。另外，監督管理體制尚不健全，以《取水許可監督管理》為例，黃河取水許可制度雖已全面實施，但有效監督尚不到位，與省區在管理職責、權限的劃分方面不夠明確，用水監督管理工作還很薄弱，影響了流域水資源的管理。

2、黃河水資源可持續利用觀念淡薄，水資源管理工作面臨較大阻力。

《水法》第七條規定：國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但受思維定勢和宏觀環境的影響，水資源管理阻力重重。一是群眾觀念陳舊，影響水資源管理。長以來，人們對水資源是"取之不盡、用之不竭"的自然資源的觀念根深蒂固，節約、保護的意識淡薄。由于利益的驅動，部分單位和個人對水資源的無限制開發利用，違反水資源管理法規的行為還時有發生；二是社會法制環境不利于水資源管理。部分基層干群水法規意識淡薄，依法開展水事活動的自覺性不強；三是受經濟條件的制約，水資源管理手段比較落后，裝備水平不高，影響管理效率的提升。

三、對策和建議

1、樹立水資源資產的理念

長期以來，受傳統的自然資源觀影響，認為水資源不是資產，沒有價值，可以任意使用。隨著經濟的發展，導致用水量急劇上升，使水資源的供給與需求之間產生了尖銳的矛盾。因此，改變傳統的水資源管理觀念，對各級政府來說尤為重要，特別是水資源嚴重缺乏的城市，將水資源作為一種資產來管理，承認它的價值并賦予它合理的價格，這是保證水資源優化配置、持續利用的必要途徑。

2、依法治水、實現水資源的統一管理

水資源是一種動態的多功能的自然資源。流域性是水資源存在的基本規律，水資源管理必須以流域為單元，這是水資源統一管理的一個基本原則。要加強國家對黃河水資源統一管理、統一調度、統一監督管理的體制。完善流域機構的建設，確定流域機構的法律地位，依法賦予流域機構水行政管理的職責，樹立流域機構的權威，建立起以流域為主的黃河干流水資源統一管理和調度體制。

3、抓好水價管理，發揮綜合效益

面對水資源日益缺乏的嚴峻形勢，政府部門應把水價管理作為水資源管理的一項重要內容來抓，建立水資源有償使用的合理水價體系。水資源具有公益性、生態性和不可替代的特征，不僅要滿足人民生活、生產、社會穩定和維系生態系統平衡的需要，還要協調各用水單位的利益，發揮綜合效益。因此，應建立一種以政府宏觀調控為主，市場調節為輔的水資源配置機制，充分發揮政府調控和市場配置的雙重作用，保障水資源配置的科學合理性。

加強水資源管理、保護、合理開發利用是提高水資源利用率、發揮綜合效益，保障經濟發展的需要。黃河流域水資源管理工作直接影響著黃河兩岸經濟的發展，為適應國民經濟發展的需要，必須加強對黃河水資源的統一管理，明確流域機構的法律地位，加大流域機構對水資源的管理力度；建立起區域城鄉水務一體化管理體制；構筑合理的水價格機制；建立起水資源有償使用制度；做好黃河水資源的開源、節流、保護工作，實現黃河水資源的可持續利用。

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