環境公共治理中的問題研究

張根龍 夏禹周

（1西安工程大學2陜西省現代建筑設計研究院，陜西 西安710048）

1 環境公共治理的發展現狀。我國現階段政府發起成立的環保民間組織所占比例較高，公共環境治理的數量相對較少。但是，近年來，我國公共治理的數量保持持續和快速增長，代表和引導著中國環境公共治理的發展方向，并在公眾參與環境決策的標志性事件中，公共治理都起到了主導性作用。環境公共治理在地區之間分布不均勻，在地域分布上，中國大部分省市都出現了環境公共治理，但其他地區的環保公共組織相對較少。此外，各個地區公共治理發展的不均衡性，在發展規模和影響力等方面差異明顯。

2 環境公共治理發展困境

2.1 環境公共治理專業能力有待提高。缺乏擁有相關專業知識或技能的人員是環境公共治理中所面臨的一個共同的問題。由于環境的廣泛性和不確定性等，公共治理應該結合自己的使命，通過合適的途徑積極地參與環境保護和管理。公共治理的特點是反應靈活、行動迅速、創新意識較強，但是很多環境相關能力不足，特別是專業能力的缺乏。在這種情況下，公共治理的優勢未能得到充分發揮，對有關環境的重大決策也不能提供科學的建議。

2.2 資金缺乏。相對政府而言，公共治理的另一優勢體現為可以體現在動員一些政府無法動員的資源，并且將這些資源有效的利用起來。但是，在我國，環境公共治理普遍存在資源供給不足，最為明顯的表現就是資金不足。我國公共治理資源供給不足，是由多方面原因造成的。我國社會經濟發展水平不高，制度政策或社會文化不發達。在這種狀況下，我國公共治理資源動員能力不足。目前，環境公共治理對資源的理解和認識狹隘化，只是認為資源就是資金，將資源動員直接等同于籌資或籌款。其實，公共治理可以利用的資源還包括志愿者、信息、公共關系甚至政策，這些資源的充分調動和利用其實是公共治理的一個重要特征。

2.3 法律政策的限制。法律政策環境對公共治理的發展制約問題是現在一個比較重要的問題，引起廣泛關注。。公共治理的法律政策環境包括了稅收政策、社會監督機制、政府財政支持、人事與社會保障制度等多個方面。除了法律政策對公共治理的限制外，政府和民間缺乏積極的互動，表現為在環境政策制定和制止環境案件的努力上，我國環境公共治理參與環境公共政策制定和社會監督的渠道相當狹窄，民間和政府的合作在很大程度上仍舊體現為非制度性的安排。公共治理作為獨立主體對政府進行監督還只能是偶然事件。

3 公共環境治理體系的構建

3.1 政策法律體系建立。法制是環境治理的基礎。我國已初步建立起由憲法、環境保護基本法、環境保護單行法所組成的一個較為完善的環境保護法律體。到目前為止，我國已經制定了環境保護法律9部。但是，我國環境政策法律體系中仍舊存在著很多問題與不足，包括經濟和技術政策偏少、政策間缺乏協調、執法監督薄弱、公眾在政策制定過程中所發揮的作用有限以及缺乏完善的責任制和政策評估體系等。由于這些問題的存在，使我國環境政策法律缺乏應有的有效性和效率。因此，構建我國現代環境治理體系需要迸一步健全環境法制，完善環境政策體系。

3.2 行政體系建立。在環境管理中，行政手段是指行政機構以命令，直接管理對象的一種手段。政府在現代治理結構中仍舊承擔領導作用，其主要特征在于權威性、強制性和規范性，是網絡的中心。現代環境治理結構一直非常強調由單一權威主體向多元主體過渡，但是這與官僚制種政府權力集中化不同，由行政化手段向市場化和社會化手段轉變，政府的主要任務是確定目標和政策，但是這并不意味著完全被取代。在現代治理結構中，在政策和目標面前，需要回應社會的戰略制定者，協商和合作，動員各方參與以便共同獲益。當前，行政手段在我國環境治理中仍然發揮著重要作用，環境公共治理模式是在傳統環境管理模式基礎上發展而來的，雖然行政手段存在很多弊端，傳統的自上而下的治理結構以及與之相適應的命令和控制型管理手段仍會繼續存在。因此，構建我國現代環境治理結構同樣需要重視行政支持體系的建設，包括能夠為解決一個重要的問題而廣泛深入地動員全社會的力量，其關鍵在強化，可以確保行動的重心放在那些對于人們至關重要的問題之上，在于明確其優勢領域和作用空間。

3.3 社會體系建立。環境治理思想的演變和發展其實是一個逐漸強調以公民社會和公共治理為主體的社會力量在治理中的作用和重要性的過程，環境治理中強調公民社會的意義則在于以自下而上。所以，相結合的思維方式，對我國環境公共治理的發展狀況、作用及其特征等方面內容的討論和分析是論文的重點之一。在我國當前環境治理結構中公民社會的力量較為薄弱，認真看待社會具有的整合及自組織功能，強調營建社會基礎進而漸進地實現民主決策過程，社會支持體系的構建需要在社會公眾環境權益、政府政策、公民社會能力建設等諸多方面開展工作，使社會變革和進步的推動力量由自上而下的模式逐漸過渡到自上而下與自下而上的相互運作相結合，并做出相應的轉變或調整。

4 科技支持建立。環境科技在解決重大環境問題、建立環境管理制度等方面發揮著重要的引領和支撐作用，對此，需要從完善環境管理科學決策機制、搭建環境科技創新平臺、實施環境標準體系和技術管理體系建設、加強環保科技基礎能力建設以及建立多元化的環境科技。在政府層面，我國環境科技的現狀還不能適應環保形勢發展的需要，需要逐步構建我國環境治理技術支持體系。主要表現在環境管理與決策缺乏依靠科技的工作機制不足，需要在一個更為廣泛的背景下把握技術的特征和變化的主要趨勢，環境技術支持體系的構建同樣需要環境治理多元主體的共同參與、互動和合作。

總結。本文以公共治理理論為基礎，重點探討了以公共治理和公民社會為主體的社會力量在環境治理中的作用、特征等諸多問題。而從環境治理理論的發展來看，市場手段的引入和應用，是環境治理結構變革的重要標志之一。因此，如何從我國國情出發，結合我國當前實際，這是一個非常迫切的問題，也是我們在研究中所面對的一個挑戰。

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