農村土地流轉現狀的探索與思考

黨的十七屆三中全會提出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，這為農村土地承包經營權流轉指明了方向。如何適度流轉農村土地，實現土地規模經營，這是目前擺在各級各部門面前的一個嶄新課題。大通縣立足縣情，在積極探索土地流轉新路徑正作出艱辛努力。

全縣現有集體耕地68.23萬畝，其中：旱地44萬多畝，水地14萬畝。在第二輪土地承包中發包農戶67萬畝，集體預留地1.23萬畝。通過引導規范、全縣3.85萬畝耕地順利實現流轉，其中：采取轉包方式流轉1.1萬畝，出租方式流轉1.4萬畝，互換方式流轉1.76萬畝，轉讓方式流轉055萬畝。流轉占全縣耕地面積的5.14%，其中已簽訂土地流轉合同3.75萬畝，占土地流轉面積的100%。

一、發展模式

1.龍頭租賃開發型

主要是產業化龍頭企業與農民簽訂土地承包合同，從事農業經濟開發，農戶收取一定租金。同時，原土地承包者還可以在新租賃的公司務工，獲取勞務收入。如塔爾獨鎮引進豐源科技公司租種農民土地600畝，佳新科技公司等5家公司發展蔬菜園區；租用農民土地發展產業基地，規模流轉土地達1萬余畝。

2.專業協會引導型

充分挖掘農民專業合作社在生產、經營、購銷等方面的優勢，鼓勵其承包經營農民土地，采用“公司+協會+農戶”的經營管理模式發展特色種植業。如青山鄉馬鈴薯專業合作社，租用產值低、效益差的山區土地，發展馬鈴薯種植1000余畝，目前，我們通過專業合作社帶動的形式，在全縣培育出幾十名種植上百畝的專業能手，規模化發展蔬菜、糧油、生豬、家禽、苗木等特色經濟產業。

3.集體反租倒包型

在農戶自愿的情況下，村級集體向農民倒包回土地，村委會自籌資金，并向扶貧等單位申請扶貧發展資金，用于蔬菜大棚、養殖等項目建設，集體再向外發包大棚。成為全縣設施農業的示范和亮點。

4.入股合作經營型

按照“群眾自愿、土地入股、集約經營、收益分紅、風險共擔”的原則，農戶以土地承包經營權入股，由一家一戶的獨立經營轉變為集體統一組織經營，統一市場銷售，年底進行土地效益分紅。

5.村民自發轉包型

土地原承包者因年邁無力或外出務工，以書面或口頭協議等方式，按一定的價款將土地直接流轉給信譽好、善管理、有技術的種田能手耕作。特別是在當前大量勞務輸出的背景下，這種流轉方式在每個村都不同程度地存在，流轉規模也越來越大，但流轉周期短，缺乏穩定性。據初步統計，全縣以這種模式流轉的土地面積近1萬畝。

二、推進措施

1.加強領導，搞好服務

縣成立了以分管農業副縣長任組長縣委農辦、農牧局、國土局等部門主要負責人任成員的農村土地流轉工作領導小組，依托縣農經站組建了由農業局分管農經的副局長任農村土地流轉工作領導小組，負責對全縣農村土地流轉工作的政策研究、方案制訂、業務指導、審批備案和糾紛處理等工作；各鄉鎮成立了土地流轉服務中心，負責政策咨詢、業務指導、收集發布信息、管理流轉檔案、解決流轉糾紛、統計上報數據等工作；領導小組針對農村不同情況，靈活采用出租、轉包、轉讓等方式進行土地流轉。在農戶自愿的前提下，對常年外出人員比較多的村，主要采用轉包和出租的形式，將土地流轉給種植大戶或發展農業示范園區；對農戶不愿耕種的邊遠次地，由村委會組織，用委托代理的形式，將土地流轉給種植大戶發展規模經營或創辦農業示范園區；對地塊零散的村，利用互換的形式，將土地并成大塊，方便機械耕作。

2.采取土地流轉市場化

大批專業大戶、農業企業、農民專業合作社、科技人員把農業作為一個投資領域，農村土地經營權流轉以市場為導向，根據當年農作物的市場價格，確定土地經營權流轉價格，簽訂流轉合同，使土地效益達到最大化。目前全縣流轉的土地經營權價格每畝平均在800元以上，有的甚至高達1050元以上。

3.采取經營主體多元化

一是采取集約化規模經營。由村集體經濟組織對農戶自愿流轉土地進行統一流轉，發展大棚蔬菜、養殖等農業經營項目。二是采取科技示范規模經營。通過縣、鎮兩級農技人員創辦科技示范基地和種子種苗基地的方式，實施土地規模經營。如：縣種子站在寶庫鄉哈家嘴村建立500余畝油菜生產基地；三是采取能人承包規模經營。由專業能人集中承包耕地，發展養殖業，提高土地農業效益。四是采取龍頭企業帶動規模經營。農業龍頭企業與農戶問通過訂單、協議等形式，合作建立農產品規模經營。

三、取得的成效

1.解除了外出務工農民的后顧之憂，促進了勞務經濟的快速發展，通過土地流轉，使外出務工經商農民簽訂土地流轉合同1.5萬份，涉及流轉土地面積2.4萬畝，使他們能夠安心在外務工經商，解除了他們的后顧之憂，促進了全縣勞務經濟的快速發展。

2.促進了土地適度規模經營，加快了農業結構調整步伐，全縣通過土地流轉，實現農村土地的有序流動，極大地促進了全縣各類農業示范區的建設，對全縣農業產生了強大的輻射帶動作用，加快了全縣農業結構調整步伐。一大批有技術、有經營能力的農民通過土地流轉初步實現了規模經營，涌現出了一批農業經營大戶。

3.提高了農業生產效益，實現了流轉三方互利收獲。土地流轉形成一定規模后，這些園區和經營大戶加大了對農業的投入力度，多方籌措資金購買農機、引進新的生產技術和優良品種，極大地提高了農業生產效益。同時，土地原承包戶不僅能夠從其他行業中得到勞動報酬，也在原承包土地中也可得到800～1050元的租金純收入，每年也從打工收入5000～10000元。

四、存在的問題

1.部分基層干部思想僵化，不敢流轉

部分村（組）干部還不同程度地存在一些模糊認識，把土地承包關系的穩定與土地經營權的合理流轉對立起來，把家庭承包經營體制的穩定與狹隘的地塊穩定混為一談，怕突破政策界限，不敢大力宣傳，不敢因勢利導，不敢大膽創新，村級管理層認為此項工作對集體和個人無利可圖，積極性不高；鄉鎮管理層認為此項工作面廣難度大、績效難體現，且出于求穩怕亂的心理，不愿技入太大精力。制約著土地流轉的進程。

2.農民戀土情緒太重，不愿流轉

土地具有社會保障和就業功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，絕大多數農民仍把土地作為命根子來看待，認為有了土地生活就有保障；也有少數農民對土地私有化心存幻想，認為承包期延包30年以后，如果到那時政策變了，土地就是自己的了；在稅費改革之前自動放棄承包土地的農民，改革后也要承擔一定數量的鄉村公益事業金，放棄承包土地不劃算等。正因為存在這樣那些的想法，相當一部分農民都把土地看得十分重要，有些農民在從事非農業產品經營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業“保險田力，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓出去。祖傳了無數代的土地在自己這一代人身上弄丟了咋辦？以前種田能給自己創造就業機會，如果流轉了，我無處就業怎么辦？基于農民對土地流轉的意愿不強，更多的農民怕政策多變，對農村土地的所有權、承包權、經營權、收益權概念混淆不清，擔心土地流轉后，以后征用土地時得不到全額補償費等。

3.土地比較效益低，不利流轉

農村稅費改革之后，土地承載的負擔主要包括直接和間接生產費用。農業是一個周期長、見效慢、受氣候影響大的弱質產業，比較效益低，農民增產不增收或高產不高效的情況相當突出。目前有部分農民之所以不愿意轉入其他農戶的承包地，說到底就是土地承載負擔重、比較效益低，再加上流轉補償甚至“倒貼錢”，嚴重影響著土地經營權的流轉。

4.土地調整過于頻繁，不能流轉

有些村（組）為了解決生添死退的人口變化矛盾，采取三年一小調、五年一大調的地方政策，使土地經營權難以流轉。甚至有的村（組）干部借調整土地之機要求農民履行公益事業義務，不尊重大多數群眾意見，不做細致工作，實行“先交錢、后種地”“先完成公益事業，再給機會種植個人土地”的做法，挫傷了農民積極性，使土地經營權得不到流轉。

5.市場中介組織匱乏，不易流轉

當前，土地流轉的市場中介組織相當匱乏，具有一定規模的種植大戶為數甚少，農村合作經濟組織（村委會）的服務功能也發揮得不夠，這種情況已經嚴重影響了土地流轉的速度、規模和效益，不利于土地資源的優化配置。從流轉機制來看，絕大部分村（組）的土地流轉機制和土地投資補償制度尚不健全，流轉程序不夠規范，土地流轉的自發性、隨意性、盲目性比較大。雖然大通縣成立了《大通縣農村土地承包經營權流轉管理工作領導小組》，但由于無辦公場所，無專項經費，業務工作量大人少，使得工作人員具體辦公額度大打折扣。

6.流轉機制不健全，難以流轉

目前，土地流轉大多處于自發和無序狀態，相互之間的轉包、轉讓往往以口頭協議的形式進行。即使有書面合同，也沒有到相關部門備案。口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，產業結構調整的積極性不高。沒有到相關部門備案，缺乏相應的法律支撐，使得公司（企業）在官司中總處于不利位置。這些現象的存在不僅不利于土地經營權的正常流轉，也為以后產生一些不必要的糾紛和不穩定因素留下隱患。

五、對策和建議

1.高度重視，切實提高土地流轉和規模經營水平

土地流轉工作政策性強，涉及面廣，工作量大，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村改革、發展、穩定大局。因此，要確保組織領導到位。要做到各級黨政領導一把手負總責，農業、經管、勞動等相關部門負責人為成員的農村土地流轉管理工作領導小組，全面負責農村土地流轉工作的政策指導和規范管理等工作。

2.依法依規，扎實推進土地流轉和規模經營管理

一是堅持穩定農村基本經營制度的原則。要按照黨的十七屆三中全會精神，加強領導，精心組織，嚴格程序，規范操作，全面落實農村土地承包法律和政策，妥善解決土地承包糾紛和遺留問題，依法完善農村土地二輪承包工作。二是堅持依法、自愿、有償、規范、穩定的原則。三是堅持土地向規模集中的原則。在土地流轉過程中，始終把實現土地適度規模經營，提高土地資源的利用率和產出率作為農村土地流轉的出發點和落腳點，積極探索規模經營模式，推進農村土地規模經營，集約利用。四是堅持不改變農業用途的原則。嚴格執行耕地保護政策，確保現有耕地和基本農田的總量不減少，用途不改變，質量不下降。