淺談生態補償機制的建立對于林業工程的意義

[摘要] 廣義的生態補償，包括污染環境的補償和生態功能的補償，即包括對損害資源環境的行為進行收費或對保護資源環境的行為進行補償，以提高該行為的成本或收益，達到保護資源的目的。狹義的生態補償是指生態功能的補償，即通過制度創新實行生態保護外部性的內部化，讓生態保護成果的受益者支付相應的費用。本文從我國生態工作的不足之處著手，分析并提出了一些具體的解決措施。

[關鍵詞] 生態補償；機制；建立

一、林業生態概述

林業建設具有很強的經濟外部性。當前，我國的林業發展正處在由采伐木材為主向生態保護和生態建設為主的轉折時期，隨著六大林業工程的蓬勃開展，林業建設的生態補償被提上曰程。

森林資源不僅向人們提供木材、纖維、燃料、維生素和藥物等多種產品，更重要的是維持了地球生命支持系統，即涵養水源、保持水土、儲炭吐氧、減輕自然災害、調價氣候、孕育和保存生物多樣性等功能，以及具有醫療保健、陶冶情操、旅游休憩等社會功能。過去，在資源無價、環境無價的觀念指導下，森林的生態效益未能進入市場，致使生態資本受損。

森林生態服務功能應是生態補償的重要依據，但由于缺乏統一的指標和參數，不同研究結果出現很大的差異；有些搬用國外的標準，與我國社會經濟現狀脫節，出現以天文數字計的生態效益和無人買單的矛盾現象；同時，現行的條塊分割的管理體制、以GDP為基礎的經濟核算的制度以及干部考核標準制約了以科學為基礎的生態補償，而且，巨大的生態赤字和有限的國力支撐決定了生態補償只能是一個漸進的、長期的過程。

二、我國的生態補償工作存在的不足

1.機制不活

現在的保護補償基本上全靠國家財政，不但沒有調動全社會的積極性，而且許多地方產生了依賴思想。生態保護補償不能單靠==補貼，要建立補償制度，健全補償途徑，完善補償網絡。

2.后勁不足

要變“輸血型”補償為“造血型”補償，尋找生態與經濟、社會的結合點，采取有利于綜合發揮生態、經濟和社會效益的措施，積極發展生態產業，使補償區做到生態效益與經濟效益和社會效益相結合，實現三者共贏。

3.科研基礎薄弱

森林、濕地具有巨大的生態效益，但目前沒有真正意義上的生態補償。

4.補助標準“一刀切”，政策不穩

補助應按坡耕地的土地產出率（單產）和農民的平均消費水平將中西部劃分為幾個大區和亞區，在此基礎上提出相應的補償標準。當然，還可根據區內的平均水平，細分補償級；另外，在分區的基礎上，分林種、草種、樹種、配置方式確定種苗補助標準體系，并考慮農民育苗的管護費用。

5.生態學效益與現行經濟、社會條件缺乏有機的結合，使得生態補償難以納入社會經濟發展綜合決策之中。

6.森林保護與發展經濟協調發展的觀念薄弱

生態環境的優化要靠發展來解決，以發展來促保護，以發展來促建設。森林資源的保護要解決貧困問題，在補償制度的實施過程中，變“輸血型”補償為“造血型”補償，關注補償地區的發展問題，使有限的資金更加有效，最終實現區域之間的協調發展，人類社會與自然協調發展。

三、建立生態補償機制的思考

1.加快建立“環境財政”

把環境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉移支付中生態補償的力度。按照完善生態補償機制的要求，進一步調整優化財政支出結構。資金的安排使用，應著重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術新工藝開發和應用的資金支持力度。重點支持礦山生態環境治理，推動礦山生態恢復與土地整理相結合，實現生態治理與土地資源開發的良性循環。采取“以能代賑”等措施，通過貨幣幫助或實物補貼，大力支持開發利用沼氣、風能、太陽能等非植物可再生燃能源，來保證“休樵還植”，以解決農村特別是西部地區農村燃能問題。

2.完善現行保護環境的稅收政策

增收生態補償稅，開征新的環境稅，調整和完善現行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采使用同促進生態環境保護結合起來，提高資源的開發利用率。同時，加強資源費征收使用和管理工作，增強其生態補償功能。進一步完善水、土地、礦產、森林、環境等各種資源稅費的征收使用管理辦法，加大各項資源稅費使用中用于生態補償的比重，并向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。

3.建立以政府投入為主、全社會支持生態環境建設的投資融資體制

建立健全生態補償投融資體制，既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態補償的投入，又要積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態補償方式，拓寬生態補償市場化、社會化運作的路子，形成多方并舉，合力推進。逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制，積極引導國內外資金投向生態建設和環境保護。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態建設、環境污染整治的投資。積極探索生態建設、環境污染整治與城鄉土地開發相結合的有效途徑，在土地開發中積累生態環境保護資金。積極利用國債資金、開發性貸款，以及國際組織和外國政府的貸款或贈款，努力形成多元化的資金格局。

4.積極探索市場化生態補償模式

引導社會各方參與環境保護和生態建設。培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映他們的稀缺程度，可達到節約資源和減少污染的雙重效應，積極探索資源使（取）用權、（下轉第163頁）排污權交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。探索建立區域內污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。

5.加強生態保護和生態補償的立法工作

環境財政稅收政策的穩定實施，生態項目建設的順利進行，生態環境管理的有效開展，都必須以法律為保障。為此，必須加強生態補償立法工作，從法律上明確生態補償責任和各生態主體的義務，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據。應盡快制訂《可持續發展法》、《西部地區環境保護法》等，對生態、經濟和社會的協調發展做出全局性的戰略部署，對西部的生態環境建設做出科學、系統的安排。同時修訂《環境保護法》，使其更加關注農村生態環境建設；完善環境污染整治法律法規，把生態補償逐步納入法制化軌道。

6.確定西部生態補償重點，突破領域

生態補償點多面廣，任務艱巨。西部生態保護與建設亟需在一些領域重點突破，以點帶面，推動生態補償發展。應按照西部大開發戰略的總體部署，以西部地區尤其是西部貧困和生態脆弱區為重點，把生態補償納入“十一五”規劃，加強規劃引導，提出各類生態補償問題的優先次序及其實施步驟，抓緊研究制定比較完整的的生態補償政策。

7.加強組織領導，不斷提高生態補償的綜合效益

建立和完善生態補償機制是一項開創性工作，必須有強有力的組織領導。

綜上所述，生態補償機制一方面靠的扶持，逐步還清老帳，并承擔公益事業所應承擔的義務。從長遠看，要規范補償機制，科學地確定補償標準，充分利用市場機制，拓寬投資渠道和群眾參與力度，采用稅費和法律等手段，使得經營部門和個人得到合理的補償，并激發群眾在保護環境和生態建設的積極性。