論進一步加強新農村科學規劃與建設

[摘要] 新農村規劃與建設應當涵蓋農村物質文明、精神文明、政治文明和生態文明的各個方面，兼顧農村經濟現代化、社會現代化和人的素質現代化的全面綜合發展。而現在的問題是，在新農村建設過程中，村莊建設規劃可謂快馬加鞭，村域發展規劃則是嚴重滯后，這種喧賓奪主的現象如不盡快糾正，將嚴重影響新農村建設的可持續性發展。

[關鍵詞] 新農村；科學規劃與建設

當前，新農村建設既有“無規可依”的問題，更有“有規難依”、“有規不依”的問題。突出表現在：有的規劃缺少前瞻性，難以適應農民全面發展和農村長遠發展的需要；有的規劃缺少銜接性，難以落地實施；有的規劃缺少特色性，“千村一面”現象比較突出；有的規劃缺少傳承性，對傳統農耕文化、人文特色和地域生態缺少足夠的保護和弘揚；有的規劃缺少公眾性，在編制過程中沒有充分聽取群眾意見，中看不中用；有的規劃缺少權威性，規劃實施監督管理的法規不健全，機構不完善。

一、對新農村規劃與建設的認識誤區

新農村規劃的目標是新的產業培育、新的發展支撐體系（包括水土資源保障條件、基礎設施配套與生態環境治理等）、新的社會公共服務體系。”但是，目前的認識誤區是，把村莊建設規劃等同于新農村發展規劃，以為新農村建設就是舊村改造、舊村改造就是拆房建樓，片面強調居住環境改善，嚴重忽視經濟發展與產業的重要性。新農村建設的主線應該是新產業培育，如果缺乏村域發展規劃就是缺失產業培育，“沒有產業的新農村，新在何處？”。大家知道，鄉村是一個具有自然尺度的開放空間，具有鄉村特色的地理形態。鄉村規劃，特別是村莊建設規劃，必須遵循鄉村自然生態的完整性和連續性，保持鄉村地貌、植被的多樣性。鄉村與城市屬于兩大不同的地域系統。鄉村的背景和設計要素完全不同于城市，不能簡單套用城市規劃的理念和標準來規劃鄉村。現在的村莊規劃盡管能做到因地制宜分類指導，但主要限于村莊建設規劃和村莊整治規劃兩大類。而關于村莊經濟社會發展的規劃內容基本沒有。沒有生產的發展，村莊建設就是無水之源。

二、新農村規劃與建設存在的具體問題

然而現實中，建設的沒有依據規劃，規劃的沒有得到建設的現象比較普遍，“規劃無理想、規劃無尊嚴、規劃實施無保障”問題十分突出，必將嚴重影響新農村建設的可持續性。

一是農民得不到實惠，新農村建設缺乏動力。建設新農村就是要讓農民群眾得到實惠，享受到中央和國家支農、惠農政策帶來的利益。但個別基層政府熱衷于“短平快”、“出政績”、“圖形象”，把主要精力放在建設新農村住宅上，對農村住宅重新規劃，拆除原住宅，建設新房子，還有一些鄉村片面地理解新農村建設的涵義，讓農民自家拿出錢來建房子，至于住上新住宅后，如何增收致富，如何提高農民的收入水平這一關鍵問題卻本末倒置。廣大農民群眾辛辛苦苦積蓄多年蓋起來的房子說拆就拆，各級政府配套、補償的物資遠遠不夠新住宅建設，很多群眾認為建設新農村還不如不建、無利反而有害。

二是新農村建設缺乏科學的長遠規劃。新農村建設，一是“硬件”要硬，宅、水、電、路、網要配套；二是“軟件”不軟，在基礎設施建設的基礎上，重點提高農民群眾的科學文化水平、改善生活習慣，真正實現新農村建設的初衷。然而在建設過程中，由于資金不配套、不到位、不充足，導致一些新村建設不規范或者走入誤區。城中村改造、新型社區建設、新村建設（遷址新建）、舊村改造等，在究竟建設多大規模、人均占地多少、基礎建設如何定位等方面往往規劃欠科學、建設不規范、設計不完善、設施不配套、功能不齊備、界定不清晰，或者浪費，或者起點低，或者把城市落后的理念及過時的設計方案搬到農村去，為將來的發展埋下隱患。

三是機制不順暢，土地處置不合理。廣大農戶拆了自家房，拿出自家錢，建設自家房，終于住上了新住宅，積累所剩無幾，甚至負債累累。眼瞅著舊房子、舊宅基地閑置，卻換不來錢，不能得到補償。舊住宅、舊宅基地如果能夠得到土地整理，進而納入土地流轉（出租、參股、復墾等）中，不僅使土地得以有效利用，還能為新農村建設置換出大量資金。不少人擔心搞不好就會出現“新住宅建不起、舊村子更破爛”的局面。還有，部分農村居民在轉變為城鎮居民后，雖然已不再具有申請農村宅基地的資格，但其在農村的原有住房仍長期保留；村民新建住房以后，老房子沒有及時拆除，導致了農村空心村的出現。即使已經拆除了部分老宅，宅基地復墾較為困難。

三、加強新農村科學規劃與建設的基本建議

應該按照科學發展觀的要求，以實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為根本目標，做好以下幾個方面的工作。

1.科學編制全面的村莊發展規劃

在規劃編制中做到生產發展、村民富裕、鄉風文明、管理民主和村莊整治改造同步抓。通過生產發展促進村莊經濟水平的提高，經濟水平的提高有助于村容整潔的長期維持，進而可以解決當前村莊整治的長效機制問題。村莊規劃不宜“就規劃論規劃”，而應該分析村莊發展的動因，選擇村莊發展產業，引導產業發展布局，在村莊規劃中應該增加引導產業發展的章節。通過對村莊現有產業發展條件的評價，充分挖掘村莊自身獨特的資源優勢，在分析論證第一、二、三產業構成關系的基礎上，整合優化產業結構，制定出引導產業發展的戰略，并在空間上予以明確落實，促進農村生產生活水平的提升，只有這樣，才能從根本上解決村莊建設的經濟基礎問題。

2.提倡公眾民主參與，實施陽光規劃工程

村莊規劃既是實施性的規劃，也是村民自己的規劃。村莊規劃應該積極提倡公眾參與，讓村民參與到規劃設計中來，使村莊規劃變成他們自己的生活環境愿望規劃。公眾參與不只是規劃成果的公示，還應該抓好村民意愿調查、規劃方案征求和規劃成果公示三個環節，這直接決定著村莊規劃的可實施性，避免出現“規劃師的規劃”或“閉門造車的規劃”。新編制或重新調整的規劃一定要做好“兩會一表一走訪”（兩會”是指村兩委交流會和村民代表座談會、“一表”是指制作發放規劃調查表、“一走訪”是指逐家逐戶進行現場走訪）的前期工作。確立農民群眾在規劃審議中的編制主體地位。

3.探索新型土地流轉機制，加強村莊宅基地管理

一是加大宅基地置換、耕地流轉等用地制度創新，探討土地使用權市場化運作相關思路，探討、出臺相關的各地用地政策。農村宅基地建設應嚴格按照規劃建設主管部門的村莊規劃和土地利用總體規劃來安排，限制農村宅基地占地面積，節約用地，節約耕地。二是以經濟手段管理農村宅基地。一戶擁有一處以上宅基地，應堅決取締。安排新宅基地，暫不拆除原宅基地上房屋的，應實行有償使用或由村委會統一安排，作為舊宅拆建臨時周轉用房。對于位置優良地段和空閑地，村集體組織可組織有資格申請宅基地農戶公開招標，由中標人優先選擇宅基地。三是積極探索農民進城后原承包地與宅基地處理辦法。對進鎮落戶農民，在貫徹落實土地承包期30年不變政策，容許據協議保留土地承包權同時，應建立土地使用權流轉制度，鼓勵農民有償轉讓承包地使用權，允許其利用原有宅基地指標按一定折算比例在小城鎮中置換一定城鎮住宅用地。

4.重點抓好中心鎮中心村規劃與建設

中心鎮、中心村是統籌城鄉發展的兩個節點，在建設社會主義新農村，推進城鄉一體化進程中具有十分重要的地位。我縣深入開展農村土地綜合整治和新一輪土地利用總體規劃修編工作，切實抓緊抓好中心鎮、中心村的規劃編制工作。以推進全縣規劃為重點，著力引導農村二、三產業和農村人口向中心鎮中心村轉移，吸引農民向中心鎮中心村相對集中居住，推動基礎設施和公共服務向中心鎮中心村重點供給，加快建立以中心鎮、中心村為主要節點的統籌新型城市化和新農村建設的新型城鄉關系。

總之，新農村建設不能離開“農村”二字，新農村建設要以方便農業生產、農民生活、改變農村面貌、發展農村經濟為目的。為此，在新農村建設過程中必須做到“村域發展規劃是綜合性的總體規劃，涵蓋鄉村土地利用規劃、生態與環境保護規劃及其他專項規劃。要把村域的產業、土地和村莊作為一個有機整體，通盤考慮村域分異規律，設計鄉村的產業發展和村莊的合理布局。”新農村建設不能離開“農村”二字，新農村建設要以方便農業生產、農民生活、改變農村面貌、發展農村經濟為目的。為此，在新農村建設過程中必須做到“村域發展規劃是綜合性的總體規劃，涵蓋鄉村土地利用規劃、生態與環境保護規劃及其他專項規劃。要把村域的產業、土地和村莊作為一個有機整體，通盤考慮村域分異規律，設計鄉村的產業發展和村莊的合理布局。”