城市基礎設施建設投融資新思維探討

　　隨著內蒙古社會經濟的快速發展，城市化速度不斷加快，為建設和改善城鎮基礎設施條件，未來幾年，需投入大量資金用于該領域。因此，必須改變傳統的城市基礎建設觀念，以經營城市的理念積極運用市場作用，多方籌集資金，項目融資便是解決資金來源渠道和資金效率問題的有效方式。
　　近年來，隨著內蒙古社會經濟發展，城市化進程不斷加快，城市化水平已從2000年的42.68%快速提高到2010年的53.40%，平均每年提高1.07個百分點，城市化水平已超過了我國的平均水平。研究表明，當某國城市化水平處于30%-70%之間時，其城市化進程將處于快速發展階段，這意味著在未來幾年，全區的城市化仍將會保持快速發展的趨勢。據有關專家預測，每增加一個城市人口，基礎設施投資至增加1萬元。如果按照當前的城市化速度，未來10年，內蒙古城鎮人口將增加300萬人左右，城市基礎設施投資至少要達到300億元。并且，全區大部分城鎮地區，城市基礎設施建設情況還處在十分低的水平，為市民提供的服務相當不足，城市建設速度與發展規模遠遠不能適應經濟社會發展對基礎設施和城市配套條件的需求，建設和改善的投入需求將十分巨大。然而，長期以來，無論是建設還是運行維護，我區與全國大部分地區一樣，采取的都是“發改委立項—下達投資計劃—財政預算安排資金或者通過銀行貸款等負債型融資方式籌集建設資金—組織建設項目的實施—政府部門進行監管—項目竣工后移交維護部門”的建設運營模式。顯然，緊張的財政資金和狹窄的融資渠道難以滿足城市快速發展對基礎設施建設的巨大需求。因此，改變城市基礎設施建設觀念，廣泛開拓融資渠道，以經營城市的理念在城市基礎設施領域積極運用項目融資來解決資金來源渠道和資金效率問題，必然成為相關部門的選擇。
　　
　　一、經營城市理念及其對城市基礎設施建設的指導意義
　　
　　（一）經營城市的含義
　　國外的城市經營(Urban Management)理念出現在20世紀70年代末。我國專家學者對經營城市有多種表述：將城市可用來經營的各種資源資產化以實現資源配置在容量、結構和秩序上的最大化，實現城市有形和無形資產的保值增值；城市決策者和管理者把整個城市的資本要素轉讓或出售給經濟實體以實現城市經濟、社會和環境效益的最大化；從政府角度出發，運用市場經濟手段對城市的自然資源、基礎設施資源、人文資源等進行優化整合和市場化運營以實現資源合理配置和高效使用，促進城市功能完善等。政府行為與市場行為達成統一，城市政府在城市經營中容易占有主導和主動地位。
　　對于經營城市的客體，學界認識已比較一致：即包括城市的有形資產、無形資產及延伸資產(如路、橋冠名權)三個方面。但對于經營城市的主體，學界的認識則存在分歧：一些人認為，政府應是經營城市的主體，因為城市經營的對象是具有壟斷性的城市資產，只有政府才有權對這些資產進行經營，并且要有效運作城市資產必須運用特許經營權，只有借助政府才可推進，只有政府推出特別優惠的政策，才能使投資回報率低、投資期長的具有壟斷性和公共產品特性的城市基礎設施建設介入多元化的投資主體。另一些人則認為，城市政府與居民應共同作為經營城市的主體。實施城市資本營運離不開政府的調控和引導，但政府只是規則的制定者和監督者，不能直接參與市場運作，必須有一個代表政府的經營主體，在政府指導下由民眾成立經濟實體具體操作城市經營的過程，比如成立城市建設投資開發公司或城市建設融資公司。
　　（二）經營城市理念對城鎮基礎設施建設的指導意義
　　經營城市是國內外城市化進程中的一種新思維，將這一新理念運用于城鎮化率較高，但城鎮化水平較低，需要大量資金投入的內蒙古基礎設施建設具有積極的指導意義。
　　1.經營城市的思想是城市建設資金籌措理論和方法上的創新。經營城市的思維可以轉變單獨依靠政府撥款來建設和維護城市的傳統觀念與方法，對現有城市資產，通過重組、租賃、轉讓、抵押以及冠名等方式，可在盤活城市資產存量的同時籌集建設資金，有助于緩解資金短缺和改變政府單一投入的傳統方法。
　　2.有助于推進管理模式的創新。在經營城市理念的指導下，政府可以將城市建設和管理的部分權力下放，城市的發展速度也會更快。
　　3.有助于推進實現城鄉互動、縮小城鄉差距。在經營城市的理念下，可以將經營意識、經營主體和經營方式等要素引入城市建設中，又可以將農村的更多資源引入城市，同時也可以將城市的優勢擴散到農村，在更高層次上實現城市與鄉村的互動發展。
　　
　　二、內蒙古城鎮基礎設施建設現存問題
　　
　　（一）資金來源有限
　　目前城鎮基礎設施建設的資金來源習慣用行政手段運作，項目規模和檔次依資金的多少而定，缺乏長遠規劃和建設的連續性，搞短期行為，結果造成重復建設、資金浪費、質量不高等問題，城鎮建設的檔次和品位始終徘徊在低水平上。
　　（二）管理方式粗放
　　城鎮基礎設施項目大多是直接經濟效益較差而社會效益和宏觀效益較好的項目，投資多、工期長、投資回收期限長，有的投資甚至談不上回收。而商業銀行提供的貸款大多期限較短，與基礎設施建設周期長、資金占用量大的特征形成了明顯的矛盾，使借款成本增高，還貸壓力增大。
　　（三）經營主體模糊
　　城鎮基礎設施建設的投資與經營責權不明，政企不分，經營主體缺位。政府或主管部門既是投資者，又是經營者，缺乏約束機制。
　　因此，在經濟發展勢頭良好，城市建設水平的要求不斷提高的背景下，自治區政府必須更新觀念，轉換職能，放棄政府有責任提供基礎設施，就等于基礎設施必須由政府投資的傳統觀念，著力營造市場環境，在市場機制能基本發揮作用的領域，實施維護和促進競爭的政策，以經營城市理念指導實踐，加快推進經營性基礎設施的市場化運作。
　　
　　三、采用項目融資模式的城市基礎設施建設投資方式
　　
　　（一）基礎設施建設項目融資的特征
　　項目融資(Project Finance) 是以項目未來的凈現金流量和項目自身的資產作為償還貸款的保證，以項目導向、有限追索、風險分擔為主要特點的一種融資模式。所以，凡是能取得可靠的現金流量并且對貸款人有吸引力的基礎設施項目，都可以通過項目融資方式籌集資金。因此，基礎設施項目融資主要有以下幾個特點：首先項目導向性， 其次有限追索權性或無追索權性， 再次風險分擔性， 最后項目融資成本較高。
　　（二）城市基礎設施項目融資模式定位分析
　　城市中的基礎設施具有明顯的“公共物品”的性質，私人資本應如何以項目融資的模式介入呢？從制度安排上，產權理論學派認為，公共物品之所以導致市場失靈，是由于產權不明確，如果產權完全確定并得到充分保障，則有些市場失靈現象就不會發生。史密斯認為，在公共物品的供給上，消費者之間可以訂立契約，根據一致性同意原則來供給公共物品，從而解決免費搭車問題。這些相關的理論研究為私人供給公共物品提供了理論支持。但事實上，并不是所有的公共物品都適合私人供給，必須是在消費上具有技術排他性的準公共物品具備私人投資經營的可行性，并且要具備相關制度的有力保障。所以，我們需要對城市基礎設施進行類別劃分。
　　首先，城市基礎設施細分。1.非經營性城市基礎設施；2.可經營性城市基礎設施；3.準經營性城市基礎設施。
　　其次，城市基礎設施項目融資模式的定位分析。可經營性基礎設施具有私人物品的屬性，可以按照市場規則進行經營，并從經營中獲得收益，以經營價格來補償投資者投資，并存在獲取利潤的可能，這一部分基礎設施的建設可以考慮采取項目融資的方式進行建設。
　　
　　對于準經營性基礎設施，應首先考慮企業投資和準經營性基礎設施可以產生現金流，是項目融資的可選對象；準經營性基礎設施具有準公共物品的屬性，在一定范圍內可以通過經營獲得一定的收益，但能否獲得利潤要視具體項目而定，部分能夠以經營價格補償投資的基礎設施建設項目也是項目融資的可選對象。
　　對于非經營性的基礎設施，其完全的公共物品屬性決定了其必須由政府投資，不宜采取項目融資方式進行投資。
　　從上面的分析可以看出，在城市基礎設施建設領域，項目融資應定位于可經營性基礎設施和部分準經營性基礎設施。
　　
　　四、新思維下政府在城市基礎設施建設中的職能定位
　　
　　（一）重新轉變政府的行政職能
　　政府在公共基礎設施建設中的職能是：制定民間資本進入公共基礎設施建設的法律法規，尤其是完善投融資法規，規范投資行為，依法保護各類投資者的合法權益；制定城市公共基礎設施產業政策和中長期發展規劃，引導社會資金投向政府鼓勵發展和重點發展的項目；優化投融資環境，為投資者創造優良的經營環境、服務環境、生態環境、生活環境，力求形成萬商云集、近悅遠來的局面。
　　（二）消除市場準入障礙，實現公共基礎設施項目投資主體多元化
　　由于政府政策引導缺失、法規不健全和政府存在的信用問題，使得民間資本和外資進入該領域相當緩慢。同時，由政府高度壟斷經營的基礎設施建設中存在的浪費嚴重、效率低下、風險巨大等諸多弊端已成為市場經濟向縱深發展和城市化進程中的一大制約因素。因此，積極吸引外資和民間資本進入公共基礎設施建設，并按市場化模式運作，既能有效地減輕政府財政支出的壓力，提高公共基礎設施投資和運營的效率，又不會產生公共產權問題。
　　（三）明確產權和特許經營權，設計合理的收益分配
　　為確保民間資本(包括外資)能順利進入公共基礎設施領域，前提條件是政府能夠界定產權和實行特許經營制度，以明確政府和企業間的責、權、利關系。改革現行的收費制度，提高收費標準，對政府、投資者和消費者都是有利的：對政府而言，可以減輕財政負擔，改善投資環境；對投資者來說，可以擴大其贏利空間，增加投資的積極性，從而改善該行業的供給狀況和服務水平；同時，消費者可以獲得更優質的服務，使社會整體福利得到改善。
　　（四）形成有效的監管構架，協調各方利益
　　國際上對于城市公共基礎設施的監管機構設置有二類：一類是設立綜合性監管機構，對該領域行使監管權；一類是設立行業監管機構，對不同類別的公共基礎設施實施歸口監管；由于我區的基礎設施建設投資還處于起步階段，缺乏監管經驗，可參照《深圳共用事業特許經營辦法》，并加以完善。但無論如何，政府的監管是經濟性監管，必須遵循獨立性、透明性、公正性、專業性和可問責性原則。
　　（作者單位：內蒙古興安盟人才服務中心）