BOT模式在公共租賃住房建設中的應用探析

　　摘 要：本文重點對BOT模式在公共租賃房建設中的運作模式進行了探討，并運用SWOT分析法論證了公共租賃住房建設項目應用BOT融資模式的可行性。這種融資模式能夠吸引更多私營部門參與公共租賃住房項目的建設，提高社會資金的使用效率，為解決公共租賃住房建設的融資難題提供了途徑。
　　關鍵詞：項目融資BOTSWOT公共租賃房
　　
　　一、引言
　　
　　2010年11月中央經濟工作會議明確提出“大力發展公共租賃住房，解決群眾在居住方面遇到的困難”。發展公共租賃住房首先必須解決好資金問題；由于公共租賃住房的投資規模大，在目前各地政府財力有限的情況下僅靠政府的投資是無法滿足實際需要的。為此，國務院于2010年5月下發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，明確提出：支持和引導民間資本投資建設公共租賃住房等政策性住房，享受相應的政策性住房建設政策。這個政策的出臺為民間資本參與公共租賃房建設奠定了基礎。BOT (英文Build－Operate－Transfer的縮寫)作為一種新型的融資和建設管理模式，能有效引入私營資本（包括國外資本）參與項目（主要是基礎設施）建設，減輕政府財政負擔，從而為解決公共租賃住房建設中的融資難題提供了途徑和方法。
　　
　　二、BOT模式簡介
　　
　　BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，通常直譯為“建設－經營－轉讓”。BOT模式自1984年土耳其首相Turgut Ozal首次成功應用于土耳其公共基礎設施的私有化過程中后，引起世界各國尤其是發展中國家的廣泛關注和應用。根據清華大學王守清、柯永建在《特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）》一書對BOT的定義，BOT是指政府（主要是省市級以上）通過特許權協議，授權外商或私營商進行項目（主要是基礎設施和自然資源開發）的融資、設計、建造、經營和維護，在規定的特許期（通常是10～30年）內向該項目的使用者收費，由此回收項目的投資、經營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后將項目移交給政府部門。
　　
　　三、BOT模式在公共租賃住房建設中的運作
　　
　　(一)運作的基本思路
　　結合公共租賃住房的基本特性，以BOT模式進行運作的基本思路如下：政府授權私營部門組建公共租賃住房項目公司，然后由項目公司負責公共租賃住房的設計、融資、建設和運營，并通過向公共租賃住房租賃者收取租金的形式收回成本并獲得利潤（如圖1所示）。
　　
　　(二)運作的詳細程序
　　1.項目確立階段。在這個階段，政府必須根據發展規劃和目前社會對公共租賃住房項目的需求，以確定是否建設該公共租賃住房項目。在項目確定后，政府必須分析采用BOT模式建設該項目的可能性和優勢，從而確定該公租房項目能否應用BOT模式。
　　2.招標及合同簽定階段。政府管理部門通過招標形式，重點對投標人的開發能力、技術、資金等方面進行綜合評比后確定投資主體；然后，通過與投資者進行談判，明確雙方的權利、義務、風險分擔等內容后簽定投資公共租賃住房的投資合同。
　　3.建設運營階段。由私營部門組建的公共租賃住房項目公司負責籌措資金，組織專業設計公司進行設計，通過招標方式確定承包商施工，聘請監理咨詢公司作項目監理，完工后進行項目運營管理或委托專業公司進行管理等。政府在合同期的主要職責是依據合同條款提供各種支持，幫助協調各方關系，監督項目公司按計劃進行項目的建設和運營管理。
　　4.移交階段。按照合同中的相關規定，項目公司將公租房項目移交給政府。
　　
　　
　　四、BOT模式在公共租賃住房建設中的SWOT分析
　　
　　SWOT分析法又稱為態勢分析法，也稱波士頓矩陣，它是由舊金山大學的管理學教授于20世紀80年代初提出來的，是一種能夠較客觀而準確地分析和研究一個單位現實情況的方法。SWOT分別代表：strengths（優勢）、weaknesses（劣勢）、opportunities(機會)、threats（威脅）。它是一種戰略分析方法，通過對被分析對象的優勢、劣勢、機會和威脅的加以綜合評估與分析得出結論，通過內部資源、外部環境有機結合來清晰地確定被分析對象的資源優勢和缺陷，了解所面臨的機會和挑戰，從而在戰略與戰術兩個層面加以調整方法，以保障被分析對象的實行能達到所要實現的目標。
　　(一)優勢分析
　　1.能夠有效吸引民間資本，緩解政府的財政壓力。公共租賃住房屬于保障性住房的范圍，一般由政府負責建設和管理。若采用BOT模式建設公共租賃住房，其建設資金由私營部門負責解決，政府不需要提供任何建設資金，因此，它在有效吸引私營資本的同時，還能有效緩解政府的資金壓力。
　　2.有利于提高公租房的建設效率和降低建設成本。針對政府投資建設項目中普遍存在的低效率的問題，BOT項目不僅能將市場機制中的競爭機制引入公共租賃住房建設，還能夠充分利用私營部門在管理、技術和知識等方面的優勢，既提高了建設的效率， 同時也節約了建設成本，有利于實現資源配置最優化，效率和產出的最大化。
　　3.政府可以規避大量的項目風險。實行BOT模式融資建設公租房，投資風險由私營部門、貸款者及其他相關當事人等共同分擔，其中私營部門承擔了絕大部分風險；根據特許協議的不同規定，政府不承擔風險或者與私營部門共同承擔部分風險。
　　4.能有效減少政府建設管理的工作量。因為私營部門承擔了建設項目的融資、建設等工作，與政府直接投資建設公租房相比較，將大大減少政府建設管理的工作量。
　　(二)劣勢分析
　　1.政府需要付出監督成本。公共租賃住房屬于保障性住房范圍，其具有很強的公益性；而私營部門組建項目公司來建設公共租賃住房，私營企業追求利益最大化， 這與公租房的公益性之間存在一定沖突。因此，政府需要對私營部門的建設和運營過程實施監督，以實現公共租賃住房的社會保障屬性。
　　2.對私營部門的選擇上存在一定風險。對政府而言，由于項目成功與否在很大程度上取決于私營部門的融資能力和管理能力，所以在選擇私營部門時政府要承擔很大的風險，必須選擇各方面實力均雄厚的私營部門進行公租房投資建設和運營管理。
　　3.參與主體較多，合同類型較為復雜。由于BOT項目參與主體非常多，從而造成在該模式下項目涉及到的合同量很大，數量龐大的合同文件構成了整個復雜的文件系統，合同法律關系非常復雜。
　?。ㄈC會分析
　　1.政策支持。公共租賃住房是為了解決“夾心層”的住房困難而出現的一種住房保障形式，政府在政策上給予了大力支持。在十一屆全國人大二次會議（2009年3月5日）上，國務院總理溫家寶在政府工作報告中明確提出：積極發展公共租賃住房。2010年4月，國務院下發《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》要求：按照政府組織、社會參與的原則，加快發展公共租賃住房，地方各級人民政府要加大投入，中央以適當方式給予資金支持。2010年6月，住房和城鄉建設部等七部委聯合下發《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，明確要求：各地區、各部門要統一思想，提高認識，精心組織，加大投入，積極穩妥地推進公共租賃住房建設。2010年5月，國務院下發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，明確規定：支持和引導民間資本投資建設公共租賃住房等政策性住房，享受相應的政策性住房建設政策。這些政策的出臺，為公共租賃住房的發展及私營部門參與公共租賃住房建設提供了政策支持。
　　
　　2.市場發展潛力巨大。以重慶市為例，從今年起每年開建1000萬平方米公共租賃住房，未來三至五年內全市建設總量將達4000萬平方米。公共租賃住房的大量建設，為BOT項目融資模式在公共租賃住房建設中的應用提供了廣闊的市場空間。
　　（四）威脅分析
　　1.相關法律法規還不完善。目前我國政府頒布實施了一系列相關的經濟、金融法律法規，但我國的法律體系還存在諸多不完善的地方，特別是對BOT這種項目融資模式，各方之間的權益和責任不僅需要通過合同詳細規定，更需要法律制度來保障，然而相關的法律法規還不夠完善。
　　2.專業人員匱乏。從國外BOT的發展歷程可以看出，BOT發展主要得益于專業化的人才隊伍壯大。沒有專業化的人才，就不可能有BOT的發展和壯大。由于BOT模式進入我國的時間比較短，我國目前對BOT模式的研究還不夠深入，相關專業人員比較匱乏。
　　3.觀念上的偏見。有關部門或銀行等在項目審批、銀行貸款等許多問題上還存在著“重國資輕民資”的觀念，這種觀念的偏見對私營部門參與公租房建設造成一定障礙。
　　
　　五、結束語
　　
　　在當前我國公共租賃住房建設速度加快、規模加大、資金缺口也在逐步加大的情況下，公共租賃住房項目采用多種融資模式、促進多種資本進入是十分必要的。通過BOT模式引入私營部門建設公共租賃住房，能有效解決政府面臨的資金缺口難題，從而進一步加快公共租賃住房的建設進程，進一步緩解中低收入群體的住房需求矛盾，加快實現“居者有其屋”的安居夢想。
　　
　　參考文獻:
　　[1]觀點地產網.中央經濟工作會議：明確2011年任務.[EB/OL]．http://www.cqgzfglj.com/gzdt/201012/t20101213_158955.html．2010-12-13．
　　[2]張平. 堅持科學發展 加快方式轉變 努力實現“十二五”良好開局 [EB/OL]．http://www.cqgzfglj.com/gzdt/201012/t20101215_159030.html．2010-12-15．
　　[3]王遷.公共租賃房可率先突破[EB/OL]．http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20100730/newgx4c52ee80-3146195. shtml．2010-07-30．
　　[4]國務院.關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見．[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2010-05/13/content_1605218.htm．2010-05-13
　　[5] 王守清、柯永建.特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）［M］.清華大學出版社，2008．
　　[6]百度百科.SWOT[EB/OL]．http://baike.baidu.com/view/95520.htm．2010-05-13．
　　[7]詹政、王鐵山.PFI融資模式在城市公共工程中的應用[J].城市問題，2008（8）．
　　[8]國務院：2009年兩會政府工作報告 [EB/OL]．http://news.qq.com/a/20090305/001675.htm．2009-03-05．