論基層政府在農村環境保護中的主導作用

　　一、引言
　　
　　改革開放以來，農村發生了翻天覆地的變換，農村經濟建設更是取得了巨大的成功。伴隨著農村經濟的高速增長，農村環境問題也日益突出，已經成為制約我國農村經濟健康發展的重要因素之一。2008年7月，李克強副總理在國務院召開的全國農村環保電視會議上就曾指出，加強農村環境保護，“事關廣大農民的切身利益，事關全國人民的福祉，事關整個國家的可持續發展”。同時，很多學者也從不同角度討論了農村環境污染問題，包括污染產生的原因，污染帶來的危害以及解決的辦法。如赫曉霞（2006）分析了農戶經濟行為對農村環境帶來的影響；張成立（2007）認為國家應當加強法制建設，從而有效遏制農村環境污染；馮濤（2007）認為農民應當有效參與環境保護，能夠實現環境正義和環境效益的雙重價值。
　　但是，從已有的文獻來看，從基層政府角度探討農村環境保護的文章卻不多。環境資源、環境保護都具有公共產品的性質，所以，解決農村環境問題主要應通過政府的力量來實現。同時，鄉鎮是最基層的一級政府，在農村環保工作中更應首當其沖。因此，本文將以總結農村環境存在的主要問題為基準，探討基層政府尤其是鄉鎮政府在環保工作中的主導作用。
　　
　　二、當前農村環境存在主要問題
　　
　　（一）農業面源污染加重
　　目前，農業造成的面源污染問題相當突出。各類農藥、化肥、生產激素等農用化學品施用強度大、頻率高、流失快，對水體、土壤造成了嚴重污染。化肥流失加劇了河流、湖泊和海洋等水體污染和富營養化。中國不但是世界上最大的化肥使用國，也是最大的農藥使用國。中國農科院土肥所的調查顯示，全國有17個省氮肥平均施用量超過國際公認的上限225公斤/公頃。河南全省每年使用的300多萬噸化肥中，只有1/3被農作物吸收，1/3進去大氣，1/3沉留在土壤中。
　　而近年來，中國政府最為頭疼且下了最大力氣進行的“三河三湖”污染治理中，最大的污染源并非工業污染，而是農業面源污染。南水北調東線工程飽受污染之困，接近不可治理狀態，最大的難題同樣是農業面源污染。目前，農業對我國污染的“貢獻率”已達到一半。
　　（二）農作物秸稈污染突出
　　農作物秸稈是部分地區年年頭疼的一件難事。雖然禁止秸稈焚燒可謂老生常談，但是卻屢禁不止。江蘇省每年產生農作物秸稈約3700萬噸，許多秸稈被廢棄在田間地頭、道路與河溝兩側或在田間焚燒。秸稈焚燒的危害是顯而易見的，一方面，嚴重污染城鄉大氣環境，對人們的身體健康不利；另一方面，焚燒的煙霧還會造成大氣能見度下降，妨礙飛機起降和交通運輸，威脅高壓輸電路安全。因此，國家嚴禁焚燒秸稈，并先后出臺了一系列管理辦法和通知。世博會期間，更是加大整治秸稈焚燒力度，隨意焚燒得到較好的遏制。但這些秸稈只是暫時堆放在河塘等水體旁邊，下暴雨時秸稈沖入水中，又將造成水體污染。而由于堆放不便，很多百姓還是選擇在管制松弛的時候偷偷焚燒。
　　（三）電子垃圾污染加劇
　　電子垃圾污染是當前農村出現的新污染源，已成為威脅農村環境的隱形殺手。廢舊家用電器中主要含有鉛、鎘、汞等有害物質，如果將這些電子垃圾隨意丟棄或掩埋，有害物質滲入地下，會造成地下水嚴重污染；進行焚燒，則會釋放有毒氣體，造成空氣污染。而農村地區由于回收體系不完善，更容易因為淘汰高峰的到來發生環境事故。如廣東汕頭貴嶼鎮是著名的電子廢棄物處理點，當地的鉛濃度高于世界塵埃所記錄的標準數百倍。由于有利可圖，在貴嶼，幾乎家家戶戶、男女老少都在處理電子垃圾。雖在一定程度上利用了電子垃圾，但其拆解方式粗糙簡單，對環境的污染依舊很嚴重，對拆解者的健康也危害甚巨，且并不能有效利用電子垃圾資源。
　　環境問題也帶來了社會問題。2007年，江蘇省農村環保系統受理的90395件信訪投訴案中，60%以上發生在農村。因環境污染引發的群體性上訪事件近年來有所增加，2007年到江蘇省里集體上訪的事件比2006年上升69%。
　　因此，處理好農村環境問題刻不容緩。各級政府尤其是鄉鎮基層政府更是要發揮主導作用，承擔保護農村環境的責任。維護農民環境權益，加強農民環境教育，建立和完善公眾參與機制，鼓勵和引導農民及社會力量參與、支持農村環境保護。
　　
　　三、基層政府的主導作用
　　
　　(一)正確處理好發展經濟與保護環境的關系
　　在多年的宣傳下，基層領導均能意識到環境保護的重要性，將經濟與環境放在同等重要的位置，堅持兩手抓，兩手硬。在發展經濟中保護環境，在保護環境的同時發展經濟，努力做到不以犧牲環境為代價換取經濟的一時發展，這些理念可謂深入人心。
　　然而，在多數人眼中，經濟發展與保護環境的關系就等同于工業發展與保護環境的關系，更多重視工業企業對環境帶來的危害，往往忽略了其他產業如農業生產對環境的影響。當然，在傳統理念中，農業一直被認為是清潔產業。加之，隨著農業對GDP的貢獻逐步減少，農民的增收更多依賴非農產業等因素，基層政府對農業的發展也就停留在確保糧食產量，維持現有耕地量等基本層面上。農業的轉型更多地只是從土地規模經營，農民非農就業角度來考慮，如發展規模、高效農業帶動經濟發展等。農業也就成為最容易被忽視的污染源。
　　因此，基層政府在處理經濟發展與環境保護之間的關系時，應該將眼光放得更廣些，切不可顧此失彼。必須意識到，經濟發展與環境保護的相依相偎不僅僅在工業領域，更在農業領域。而處理好農業污染問題，農業的轉型是關鍵，這也是國家一再提倡發展生態農業的原因所在。以此為基礎，基層政府在謀求農業轉型、經濟發展過程中保護環境的理念才會更為務實。
　　（二）正確處理好政府主導與公眾參與的關系
　　毫無疑問，對具有公共產品特性的農村環境，政府有責任也有義務通過各種途徑來改善和治理。如江蘇規定，全省所有鄉鎮都要設立專門的環保辦公室，行政村要設立專職環保監督員。在這些舉措中，鄉鎮基層政府的主導作用顯而易見。
　　當然，基層政府在推進環境建設的同時必須，也應該將農民群眾動員和組織起來，激發農民群眾投身農村環境綜合整治的熱情，但這一點卻是目前基層政府最為薄弱的環節。如作為推進環境保護、建設生態文明重要載體和平臺的農村生態創建雖然激發了基層政府保護生態環境的動力，基層投入大量的人力與物力，整治農村環境，取得了良好的成果。然而，改善環境的過程卻沒有發揮農民群眾的主人翁精神，沒有培育群眾的參與意識。整治的目標由上級政府確定，整治的過程由基層政府主導，整治的結果雖由群眾共享，但是，這樣的結果只是領導所想要的，卻未必符合農民的心意。整治的過程只是基層政府的工作，卻未必得到農民的認可。
　　因此，在改善農村環境過程中，民眾的參與至關重要。一方面，要強化農民群眾保護環境的責任意識，引導大家珍愛環境，保護環境，凝聚大家的力量，推進農村環境的改善，而不能變成政府的單線作戰；另一方面，政府的主導作用應該建立在民眾參與的基礎之上，民眾的參與應該貫穿始末，建立從下到上的引導機制，真正反映農民的訴求。
　　（三）正確處理好環境整治與長效管理的關系
　　十七屆三中全會公告提出，到2020年農村“資源節約型、環境友好型農業生產體系基本形成，農村人居和生態環境明顯改善”的基本目標。在這一大環境的影響下，各地紛紛將農村環境整治納入工作日程，開展各項創建工作，如環境優美鄉鎮或生態村創建。基層政府更是以這些創建為抓手和載體來推進農村環境的改善。但是，創建過后的長效管理則跟進困難，這一點也使農村環境整治飽受詬病。比如，江蘇省近年實行的“六清六建”農村環境綜合整治工作，“三清一綠”農村清潔工程，開展之初都是轟轟烈烈，環境大為改觀，但長久推進卻非常艱難，成效也不容樂觀，前功盡棄后老百姓埋怨不斷。總之，目前農村環境形成了整治容易，管理難這一局面。造成這一局面的原因也是多方面的。以上級政府考核為主的評價體系注定了基層政府在最初的環境整治中會投入大量的人力與物力，以期獲得較高的評價，而在以后的推行中受各種因素的限制則難以維持。
　　因此，長效的管理機制迫切需要基層政府建立長效的投入機制、長效的監督機制、長效的引導機制（引導農業和農民科學的生產生活方式）等。除此之外，農村環境保護迫切需要建立配套的科技支撐體系，這是各級政府都應積極關注的一個問題，也是解決諸多農村環境疑難問題的關鍵所在。
　　(作者單位：1.江蘇省南通市委黨校；2.江蘇省環境監測中心)